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袁志梅诉江苏省淮安市淮阴区房管局房屋行政登记案评析

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发表于 2006-5-13 10:46:22 | 显示全部楼层 |阅读模式
袁志梅诉江苏省淮安市淮阴区房管局房屋行政登记案评析 4 G1 R  |% n# B! z
包文斌/岳仁申
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( C9 g/ G$ ^, u  U* _1 d+ Q  行政执法与行政审判(2005年第2集,总第14集) . G6 T. O9 S) F' u
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  【基本案情】 ) _* b& z6 u  K: k1 |
  1999年10月,某小营服务站以新星房地产开发公司(以下简称新星公司)的名义在鸿坤大厦南侧空地进行房屋开发,原告袁志梅与小营服务站达成购房意向,先后以自己的名义预付购房款计15万元,小营服务站向袁志梅出具收据,收款事由载明为购买门面房。2003年下半年,原告因与丈夫杨洪俊感情不和向法院起诉离婚。2004年3月16日第三人新星公司职员濮超填写商品房买卖合同一份,由濮超代表出卖人签名,而在合同买受人签章栏,则是由濮超签上杨玉林(杨洪俊的父亲)三个字。 2004年3月29日,杨玉林凭借着购房合同等有关材料向淮阴区房管局申请办理房屋所有权证,同年3月30日被告审核同意并发放以杨玉林为房屋所有权人的房产证,在房屋所有权登记审核表的家庭成员一栏,仅填写了秦维兰(杨洪俊的母亲)、杨洪俊两个人,没有填写袁志梅。2004年8月24日,袁志梅向法院提起行政诉讼,要求撤销杨玉林房屋所有权证。
% W! n, D2 |( Z4 g" ]2 R. u8 Z  【审理情况】
* a2 {! B8 j1 I9 l5 x9 E3 r& p  淮安市淮阴区人民法院经审理认为,房屋行政登记是行政主管机关依当事人申请,对当事人之间的民事法律关系加以记载,予以认可和证明的一种行政行为。登记机关对登记事项应作形式审查,这一形式审查的法律基础是:申请人向登记机关依法提交的申请资料是形式、内容真实合法的,这也是申请人最基本的法律义务。“形式合法”属于登记机关形式审查职责范围。“申请材料真实合法”这一法律基础由申请人负责。如果申请人申报材料不实或不合法而核准登记,该行政登记因欠缺合法的事实基础,将导致登记行为的“合法性”仅具形式意义,并不具有实质意义。不具有实质意义的行政登记,势必影响该行政登记应有的法律效力。本案被告淮阴区房管局在办理第三人杨玉林申请房屋权属登记过程中,依据申请人杨玉林提交的资料进行形式审核,程序合法,但因申请人遗漏申请主体,提交的合同签名方式与法律规定相悖,导致登记行为缺乏合法的事实基础,所发放的房屋所有权证依法应确认无效。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第三项规定判决如下:
4 E  J; h& W) U+ |, K! x/ {  确认被告淮安市淮阴区房产管理局向第三人杨玉林发放的淮房字第B200402224号房屋所有权证无效。 ) d. y/ ?7 p+ H9 _8 I+ Y* F
  一审判决现已生效,当事人各方均服判,未提起上诉。 3 k0 P8 }8 O5 J9 D
  【评析】
$ A$ I4 [' [& x9 l  本案是典型的行政登记与民事确权相竞合的案件。下面笔者就本案的审理发表一下自己的粗浅看法。 * h7 @$ G9 f) w7 Q: q% P
  (一) 房屋权属登记的性质及登记机关的审查标准 + X% }5 K1 o2 H. V0 t) S8 N
  房屋权属登记是房屋权属登记机关依当事人申请,对当事人之间的房屋权属民事法律关系状态加以记载,予以认可和证明的一种行政行为。房屋权属登记属于行政确认行为,具有以下几个特征: 9 ], S# S# h9 N/ w% \
  1.房屋权属登记是依申请而为的行政行为。登记机关不能以自己意志决定当事人是否享有某种权利,或者是否负担某种义务。 5 \9 E, s: t# w, Z+ w* \6 q, r
  2.房屋权属登记是羁束性的行政行为。对于符合法定条件的申请,登记机关必须依法受理并予以登记;对不符合法定条件的申请,应当拒绝登记。总之,登记机关无自由裁量权。 9 n) s+ k2 d& b" I/ Q% \
  3.房屋权属登记的功能在于产生公示公信的效果。房屋登记机关不是赋权行为,不创设权利、义务,登记行为仅仅是为了将权利义务状况记录在册,便于人们了解和查阅,给人们的行为提供合理稳定的预期。 " i2 v6 _7 v! m7 x0 [' `; d# a, K
  房屋权属登记本身并不创设权利,登记机关受理申请人的申请,对当事人取得的房屋权属进行书面记载,而不是对当事人双方未定的权利进行裁决和确认。这决定着房屋权属登记机关对于登记的审查是一种形式审查,只对当事人申请材料作形式审查。登记机关的职责在于“审查申请人是否依法提出了申请登记所需要的材料,申请登记事项有无违反法律禁止性或限制性的规定,申请材料内容是否一致等”。申请人申请登记的民事法律关系在实质上是否真实有效,则不在登记机关的职责范围之内。
, c; d4 ^0 I' }6 b+ m+ Y2 }  (二) 本案应当如何裁判
7 `) G8 u4 Y* [: e, \  本案在审理过程中,合议庭产生了三种不同的意见: , \) k: p( U6 ]6 X8 k3 r, W, C
  一种意见认为,应当判决驳回诉讼请求。理由是:房屋权属登记的性质和作用决定了房屋权属登记机关只是依法负形式审查义务,不享有自由裁量权。法院审理此类案件也应遵循形式审查的原则,其审查范围应当与房屋权属登记机关审查的范围相一致。在本案中,第三人杨玉林提交的材料是齐全的,材料的内容也是一致的,虽然房屋买卖合同有不合法的地方,但是没有违反法律禁止性规定的事项,房屋权属登记机关登记程序合法,因此应当判决驳回诉讼请求,至于当事人关于房屋权属的争议,应当建议原告和第三人通过民事确权诉讼来解决。
3 y/ d6 p. F. J7 G; x7 L* l  一种意见认为,应当判决撤销被告发放的房屋所有权证。理由是:房屋权属登记机关对于登记负形式审查,对此无异议。但是据此认为法院对于此类案件的审查应当与房屋权属登记机关的审查范围相一致,是不合适的。为了更好的保护房屋权利人的合法权益,法院的审查范围应当大于房屋权属登记机关的审查范围。即:法院不仅对房屋权属登记的合法性进行审查,而且对当事人登记申请材料内容的真实性、合法性也要进行审查。或者说法院对房屋权属登记行为不仅负形式审查义务,对登记行为的事实基础也负实质审查义务。不能允许当事人以虚假材料来骗取登记。本案中第三人杨玉林所提交的房屋买卖合同,存在着形式上的瑕疵;杨玉林的申请行为又漏掉了房屋共同所有人。因此,本案中构成房屋登记行为基础的事实行为是不合法的,也就是说登记行为的主要证据不足,应当依照行政诉讼法第五十四条的规定,判决撤销杨玉林的房产证。
7 n9 O" [0 C  v, M! B  还有一种意见认为应当确认被告发放的房屋所有权证无效,理由是:法院审理此类案件,其审查范围应当大于房屋权属登记机关的审查范围。其原因在于法院审查与房屋登记机关审查的性质是不同的,另外也是为了更好的保护当事人的合法权益。但审查标准也不宜过宽,房屋权属登记行为的事实基础是房屋所有权民事法律关系的真实有效,而民事法律关系是否真实有效乃是民事诉讼所要解决的问题。行政诉讼如果坚持审查这些内容,既有超越职权的嫌疑,又难以对民事法律关系和有关事实作出准确的判断,毕竟这不是行政诉讼所擅长的。因此主张对房屋权属登记的行政行为负形式上的审查义务,同时对登记行为事实基础的合法性负有限审查义务,即要求申请行为和其所依赖的申请材料不能存在明显的不合法之处。在本案中,导致登记行为没有取得法律上的效力的原因在于登记行为事实基础的明显不合法,根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼〉若干问题解释》第五十七条的有关规定,被诉具体行政行为依法不成立或者无效的,人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决。从判决的效果看,本案中判决无效既能保护当事人的合法权益,又能避免其他判决形式的种种不足;既考虑到了登记机关已经尽到了合理的注意义务,又对登记申请人的违法行为作出了否定性法律评价。而且为当事人通过民事确权诉讼,最终解决问题扫清了道路。
$ U+ f; ~( i9 H) G- ^合议庭最终采用了第三种意见。
0 r5 H5 g4 E9 @8 L( }5 U  (三)审理此类案件的困境
$ {* Q* |, E8 |2 i8 M  本案是比较典型的行政登记与民事确权相结合的案件。在这类案件中,民事法律关系和行政法律关系交织在一起,一旦当事人就民事权利提起诉讼,受到登记行为的制约,审理民事案件的法官往往要求当事人先提起行政诉讼。从事民事审判的法官,主张先进行行政诉讼,其依据是《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十七条:国家机关依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证。由此他们往往认为,只要经过登记,权利请求人要对抗权利登记人,要否定其权利,就必须先撤销登记行为。而行政审判又受制于其审判的性质,不能对房屋归属的真实性以及商品房买卖合同的效力作出最终认定。行政审判对未来的民事审判具有指引作用,在基础民事权利效力未定的情况下,无论怎么判决都有不太妥当之处。 : T' h6 h' v4 ~, D
  在司法实践中,对于同类案件,上述三种判决结果均存在。这既不利于保护当事人的合法权益,又对法院判决的统一性构成挑战。因此,笔者主张,最高法院应当尽早对这类情形作出相应的司法解释,改变审判实践中处理此类案件的困境和判决形式不统一,更好地保护当事人的合法权益。(作者单位:江苏省淮安市淮阴区人民法院)
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