农村土地使用权与承包经营权的区别

王希胜律师

农村土地使用权与承包经营权的区别

原载于1998年3月21日《人民法院报》


　　农村承包经营户与农村合作经济组织签订土地承包经营合后，未办理土地使用权变更登记，是否会影响土地承包经营合同的效力？目前，各地的农村土地承包经营户绝大多数未领取土地使用权证书。如果因此而否定土地承包经营合同的效力，对农村实行的家庭联产承包经营责任制的稳定将产生不良影响。因此，正确区分农村集体土地的使用权与承包经营权之间的关系很有必要。


　　土地使用权是指公民和法人依照法律规定的条件和程序使用国家或集体所有的土地的权利。土地承包经营权，是指承包者通过签订土地承包合同而取得对农村集体所有，或国家所有、由农村集体经济组织使用的土地的占有、使用、收益的权利。两者的区别主要有：


　　第一，两种权利产生的程序不同。土地使用权可以通过县级以上人民政府按法律规定的条件和程序审批划拨取得，也可以通过合同形式，由县级以上人民政府按法律规定的条件和程序有偿出让而取得；土地承包经营权则必须通过与行使土地所有权或使用权职能的乡、村集体经济组织（或村民委员会、或乡镇人民政府）签订土地承包合同方能取得。权利取得方式的不同，说明了权利来源不同，其保护方法亦会随之不同。


　　第二，两种权利受让方与出让方的关系不同。土地使用权受让方与出让方在合同履行期间，是平等主体关系，双方的权利义务完全由合同决定。土地承包经营合同的发包方与承包方在合同履行期间，除了必须信守合同外，双方还存在管理与被管理的关系，不是平等主体关系。承包方在依据合同利用土地进行生产、经营的许多方面，都受发包方的管理和指导。发包方实际上还在行使土地使用权的某些权能，因此，承包方并非法律意义上的土地使用权人。土地实行承包经营或租赁经营只是土地经营、管理方式的变更，不是土地使用权的变更，故无须办理土地使用权变更登记。


　　第三，两种权利的内容不同。土地使用权人有按照审批的用途或出让合同的约定使用土地的权利，并有遵守土地规划、支付土地使用价款及按规定缴纳其他费用的义务。土地承包经营权从土地承包经营合同的内容可以看出，合同内容一般应明确生产项目、产量，与土地相关联的生产设备、设施的使用和管理办法，上交集体的公集金、公益金的数量和时间，缴纳税收及完成商品粮销售的数量和办法，以及机械、灌溉、排水管理，化肥、种子供应，技术植保服务等等。两种权利内容不同，反映了两种权利属性的不同，故对两种权利的管理亦不同。


　　第四，两种权利的保护性法律规定不同。我国《土地管理法》第十一条规定：“土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”第十二条第三款规定：“土地的承包经营权受法律保护。”《土地管理法》之所以要用不同的条款对两种权利的保护分别作出规定，说明这两种权利既不能互相代替，也不能互相包含。既然土地承包经营权无法通过保护土地使用权获得保护，那么为什么要求土地承包者去办理土地使用权证书呢？


　　根据我国《土地管理法》等法律的规定，土地承包经营者与发包方所签订的土地承包经营合同只要依法成立，就具有法律约束力，而不应苛求双方办理土地使用权变动手续。这里所说的土地承包经营权，应包括耕地、坡地、荒地、滩涂、水面、茶园、果园等的承包经营权。目前，一些农村签订的土地租赁经营合同与土地承包经营合同有相似的性质。故土地租赁经营权一般情况下应与土地承包经营权同等对待。土地承包人、承租人也不应局限于本村、本乡或本县。应支持有能力的承包者跨村、跨乡、跨地区承包，以有利于土地经营向商品化、产业化发展。