国有企业财产抵押与审批若干问题

王希胜律师

国有企业财产抵押与审批若干问题

原载于2002年10月16日《人民法院报》



    国有企业以其经营管理的资产进行抵押，已是屡见不鲜的现象。但是，当发生抵押合同纠纷时，相关国有企业或其上级主管部门常常以抵押未经主管部门批准是无效行为为理由进行抗辩。对国有企业的财产抵押是否应当限制，是否需要审批，本文试作探讨。



    国务院１９９２年７月２３日颁布的《全民所有制工业企业转换机制条例》（以下简称《条例》）第十五条第二款规定：企业根据生产经营的需要，对一般固定资产，可以自主决定出租、抵押或者有偿转让；对关键设备、成套设备或者重要建筑物可以出租，经政府主管部门批准也可以抵押、有偿转让。法律和行政法规另有规定的除外。在这里，“关键设备、成套设备或者重要建筑物”的抵押受到了批准程序的限制。最高人民法院１９９７年３月６日所发的《关于当前人民法院审理企业破产案件应当注意的几个问题的通知》第七条规定：“对国有企业以已确认为关键设备、成套设备或重要建筑物设立抵押而未经政府主管部门批准的，……均应认定抵押合同无效。”在这里，是否经过批准成了抵押合同是否生效的条件。


    我国民法通则第四十八条规定：全民所有制企业法人以国家授予它经营管理的财产承担民事责任。国务院的《条例》第二条规定：企业转换经营机制的目标是，使企业适应市场的要求，成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位，成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人。党的十五大提出：建立现代企业制度是国有企业改革的方向。要按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，对国有大中型企业实行规范的公司制改革，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体。进一步明确国家和企业的权利和责任。国家按投入企业的资本额享有所有者权益，对企业的债务承担有限责任；企业依法自主经营，自负盈亏。这些规定和论述，对国有企业的市场主体资格要求和企业利益与国家利益的关系，阐述的十分清楚明确。笔者认为，既然要使国有企业成为适应市场的法人实体和竞争主体，国有企业便必须成为独立享受民事权利和承担民事责任的民事主体。企业以国家交其经营管理的财产抵押，正是企业独立享受权利承担责任的体现。对于国有企业来说，国家与企业的关系，就是投资者与被投资者的关系。两者在经营中的责任和利益实现的方式，是有重大区别的。如果把企业的利益与国家利益等同，从而要求企业的经营行为包括抵押行为需要国家主管部门审批，那无疑否定了企业的独立人格，否定了企业的民事责任主体资格，而把国家直接作为市场中的主体和权利义务的承受者。这显然不符合国有企业改革的既定方针。



    限制国有企业资产抵押并不能降低企业的经营风险。在经济生活的实践中，国有企业进行财产抵押，绝大多数发生在向银行的贷款业务中。企业用其经营管理的财产向银行抵押而取得贷款，是市场经济条件下的通常做法。而且，我国目前的商业银行，绝大多数为公有制的银行，其中又绝大多数为国有银行。抵押的实质是在一家国有企业的财产权上设立另一家国有或公有制企业的财产权。当然，这不是国有企业设立财产抵押是否需要批准问题的本质所在。因为，随着我国改革的深入和对外开放的扩大，特别是加入世界贸易组织后，在我国境内的商业银行中，非国有资本的比例必然比目前逐步增大。问题的本质在于，在市场经济条件下，包括国有企业在内的任何企业，都不能完全依靠自有资本进行经营。向银行借款以增强企业的资金周转能力和扩大企业的经营规模，是所有参与市场竞争的企业必然要作出的选择。企业用财产进行抵押贷款，并不改变抵押物的所有权，只是预示在不能按期偿还债务时，抵押物有可能发生权利转移。国有企业的资产能否保全，不在于是否设定抵押，而在于企业能否以借入的资金进行有效的运转，从而产生良好的效益。而且企业的经营风险不仅存在于资金的运用中，还存在于经营的各个环节。如果企业经营状况不好，不能按期清偿债务，无论其是否设定财产抵押，都必须以其全部财产承担责任。如果严重亏损，资不抵债，还有可能被宣告破产。国家作为资产的所有者，也只能在企业清偿全部债务后，在剩余的财产中参与分配。这时，主管部门批不批准，都于事无补。对于这一问题，国家国有资产管理局在１９９４年３月１６日所发的《关于国有企业办理抵押贷款若干问题的批复》中有很精辟的见解：企业以财产作抵押向金融机构借款属于法人财产权范围内的自主行为，国有资产管理部门不应越权干预，也无法逐一审查具体融资决策的正误得失，更不能承担任何连带责任。因此，一般情况下国有资产管理部门无须对国有企业以其法人财产设定抵押权进行审批和签署意见。


    关于抵押物、抵押行为、抵押合同的效力问题，我国１９９５年颁布的担保法有明确的规定。担保法适用于所有社会主义市场经济的主体，当然也适用于国有企业。担保法第三十七条规定的不得抵押的财产中，有一项弹性规定，即“依法不得抵押的其他财产”。《条例》中关于“经政府主管部门批准也可以抵押”的规定，如果作相反解释为“未经批准不可以抵押”，就与担保法所规定的“不得抵押”有程度上的差别。“不可以”可划入非强制性规定的范围，不属于担保法所规定的“依法不得抵押”的情形。可见担保法对国有企业的财产抵押并未作特别要求。担保法与《条例》相比较，无论从效力等级上还是从时间上，前者都优于后者。因此，对国有企业的财产抵押，应当适用担保法，而不应当适用《条例》。那么《条例》对国有企业资产抵押要求的批准程序，是否属于合同法所规定的合同批准程序呢？我国１９９９年实施的合同法第四十四条规定：法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。这里应当是对合同行为或合同关系需要批准、登记的规定，而不是对合同标的物的规定。而《条例》要求批准的并非合同，而是合同的标的物。即使可以把《条例》的规定看成是对合同关系的规定，《条例》本身也未规定“经批准才生效”。因此，不应把对抵押物的批准程序作为认定合同效力的依据。而且，是否属“关键设备、成套设备或者重要建筑物”，抵押权人很难把握。而合同纠纷产生后，国有企业主管部门对抵押财产重要性程度的确认，是合同一方利益关系人的证明行为。这样的证明对抵押权人是有失公平的。



    ２００２年６月１８日，最高人民法院以法释?２００２?１４号文发布了《关于国有工业企业以机器设备等财产为抵押物与债权人签订的抵押合同的效力问题的批复》。该批复认为：根据《中华人民共和国担保法》第三十四条和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第九条规定的精神，国有工业企业以机器设备、厂房等财产与债权人签订的抵押合同，如无其它法定的无效情形，不应当仅以未经政府主管部门批准为由认定抵押合同无效。可见，根据这一批复的精神，对于国有企业订立的抵押合同的法律效力，认定的依据应当是担保法和合同法。