《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见（试行）》解读

王希胜律师

《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见（试行）》解读

中央纪委国家监委案件审理室

2020年12月28日，国家监察委员会与最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合印发了《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见（试行）》（以下简称《意见》）。《意见》坚持党对反腐败工作的集中统一领导，将法法衔接工作放到推进国家治理体系和治理能力现代化的大局中谋划，聚焦国家监察体制改革后的新情况新问题，有针对性地提出对策措施，是国家监察体制改革以来，专门就监察执法与刑事司法衔接工作作出的较为全面、系统的规范。《意见》的出台，有利于进一步促进监察机关与司法机关、执法部门在办理职务犯罪案件中互相配合、互相制约，健全衔接顺畅、权威高效的工作机制，推动职务犯罪案件办理工作高质量发展。

一、充分认识制定《意见》的必要性

根据《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）规定，监察机关承担职务犯罪案件调查职能，在证据的收集、固定、审查、运用方面，要与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。《监察法》还规定，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。这从工作职责、工作标准、工作流程等方面，对监察执法和刑事司法的衔接配合提出了明确要求。国家监察体制改革以来，中央纪委国家监委高度重视监察执法与刑事司法衔接工作，先后单独或会同司法机关出台了多项法法衔接制度规定，对推动监察执法与刑事司法顺畅衔接发挥了重要作用。但随着国家监察体制改革的持续深化，法法衔接工作面临三方面突出问题，亟需研究解决。

一是现行法法衔接制度规定已不能完全满足工作需要。2018年4月印发的《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》系《监察法》施行初期制定，虽然地方监察机关可以参照适用，但从制度设计上主要是针对国家监委办理职务犯罪案件的法法衔接问题作出规定，且主要涉及监察机关与人民检察院的衔接，未涉及与人民法院和公安机关的衔接。同时，2018年10月全国人大常委会对《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）作出重大修订，现有法法衔接规定需要与其进行对接和完善。

二是实践中出现的诸多法法衔接新情况新问题需要通过完善制度规范予以解决。这些问题涉及管辖、证据、留置与刑事强制措施、移送起诉、审查起诉、审判、涉案财物处置等各个环节，研究解决这些问题对于推动职务犯罪案件办理工作高质量发展具有重要意义。

三是部分地方探索制定的法法衔接规定需要总结规范。近年来，地方监察机关和司法机关根据本地实践做法，探索制定了大量适用于本地的规范性文件，在实践操作层面具有积极意义，但是也产生了各地规定和适用情况不统一等新问题。为推进法法衔接工作的规范化和法治化，有必要通过制定层级较高的《意见》予以统一规范。为此，根据第十九届中央反腐败协调小组和中央司法体制改革领导小组关于“完善监察机关、检察机关和审判机关关于职务犯罪案件办理的工作衔接机制”的部署，国家监委案件审理室会同法规室、案件监督管理室，最高人民法院刑二庭、最高人民检察院第三检察厅、公安部法制局等有关部门在广泛调研的基础上，联合研究起草了《意见》。

二、准确把握《意见》的主要内容

《意见》包括管辖、证据、留置与刑事强制措施、移送起诉、审查起诉、审判、监察机关提出从宽处罚建议、涉案财物等9部分共69条。

（一）管辖

该部分共7条，规定了职能管辖权划分、互涉案件管辖、指定管辖、关联案件管辖、管辖争议解决等内容。在此，重点解读以下两个问题。

1．关于监察机关职能管辖问题

根据《监察法》《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）《国家监察委员会管辖规定（试行）》以及《意见》等相关规定，监察机关负责调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务犯罪行为，其中既包括自然人犯罪，也包括单位犯罪；既包括监察机关专属管辖的罪名，又包括监察机关与人民检察院或公安机关共同管辖的罪名。根据有关司法解释、规章和规范性文件，并结合实际，在此作四点说明和解释。

第一，对于司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的14个罪名，监察机关和人民检察院均有权管辖。涉嫌上述犯罪的司法工作人员，如不涉嫌贪污贿赂等监察机关管辖的其他职务犯罪，一般由人民检察院立案侦查。必要时，监察机关也可以立案调查，立案调查前不必征求人民检察院意见，但确有必要的可以适当形式征求人民检察院意见。监察机关立案调查、人民检察院立案侦查后应当及时通报对方；通报后如认为由对方调查、侦查更为适宜的（不涉及贪污贿赂等监察机关管辖的其他职务犯罪），经沟通一致，也可以将案件移送对方调查、侦查。

第二，对监察机关、公安机关都可以管辖的职务侵占罪、挪用资金罪、重大责任事故罪等犯罪，在确定管辖时，应当重点把握涉嫌犯罪人员是否属于公职人员，其中非公职人员实施的由公安机关管辖。对公职人员在行使公权力过程中实施的上述犯罪案件，应当由监察机关管辖。

第三，对于监察机关专属管辖的罪名，如贪污罪、挪用公款罪、受贿罪、单位受贿罪、利用影响力受贿罪、行贿罪、对有影响力的人行贿罪、对单位行贿罪、介绍贿赂罪、单位行贿罪、巨额财产来源不明罪、隐瞒境外存款罪、私分国有资产罪、私分罚没财物罪等，均由监察机关管辖，其他任何机关均无权立案侦查。

第四，做好管辖争议的衔接。实践中可能遇到疑难复杂的管辖问题，不同机关对案件管辖存在争议，对此首先应当依据《监察法》《监察法实施条例》、本《意见》及其他规范性文件进行认真甄别研判，在此基础上要及时与同级相关机关沟通协商，必要时报上级相关机关协调解决。

2．关于互涉案件管辖问题

《监察法》第三十四条第二款规定，“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助”。实践中，各地对“以监察机关为主调查”在具体理解和做法上各不相同，普遍建议进一步明确“为主调查”的具体内涵。

按照《监察法》第三十四条第二款规定精神并结合工作实践，在监察机关对职务犯罪问题调查和其他机关对其管辖案件（调查、侦查对象为同一人）的侦查工作中，监察机关居于主导地位，因此《意见》第2条第1款规定，“被调查人既涉嫌职务犯罪，又涉嫌其他犯罪的案件（以下统称互涉案件），一般情况下由监察机关和其他机关分别依职权立案，并以监察机关为主调查，其他机关予以协助。国家监察委员会立案调查的职务犯罪案件，被调查人同时涉嫌其他犯罪的，由国家监察委员会为主调查”。同时，考虑到纪委和监委合署办公，为加强党对反腐败工作的集中统一领导，发挥合署办公优势，促进执纪执法贯通，《意见》第2条第2款明确规定，“为主调查的监察机关承担组织协调职责，包括协调调查和侦查工作进度、协商重要调查和侦查措施使用等重要事项”，推动监察机关与司法机关共同形成反腐败工作合力。监察机关为主调查并不是由监察机关替代包办其他机关职能管辖权限范围内的案件，而是要发挥好组织协调职责，确保各职能部门既各司其职又相互配合，使案件办理取得政治效果、纪法效果和社会效果的统一。

实践中，上述规定中“其他机关予以协助”，一般是指在分案办理模式下，公安机关等其他机关依照《刑事诉讼法》规定收集证据，查明案情，但工作中应当服从监察机关的组织协调，确保形成工作合力。公安机关等其他机关协助监察机关做好如下工作：（1）查明普通犯罪事实；（2）协助发现职务犯罪线索；（3）根据工作需要，监察机关经与其他机关协商一致，认为适用刑事强制措施更为适宜且符合法定条件的，可以对被调查人适用刑事强制措施；（4）查明普通犯罪共犯以及其他牵连犯罪事实；（5）协助监察机关采取搜查、留置、通缉、网上追逃、勘验检查、查封、扣押以及收集提取电子数据等调查措施。

（二）证据

该部分共7条，规定了证据效力、互涉案件证据共享、非法证据排除等内容。证据是职务犯罪调查中的基础性问题。《监察法》第三十三条第二款规定，“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致”。在此，重点解读以下两个问题。

1．关于职能管辖改变后的证据效力问题

监察机关、人民检察院或公安机关在办案过程中发现案件不属于自己管辖，需要移交有管辖权的机关调查（侦查）时，对于移交的证据是否具有法律效力问题，实践中存在较大争议。

我们研究认为，监察机关和人民检察院、公安机关都是法定的调查、侦查机关，收集客观证据和言词证据都必须符合刑事审判的要求和标准，按照法定程序收集并办理移交手续的各类证据材料均具有合法性基础。因此，在以审判为中心的刑事诉讼制度改革背景下，《意见》第8条第3款规定，对于移交的各类证据材料，经审查符合法定要求的，均可以在刑事诉讼中作为证据使用。通过证据互认可以节约办案资源，提高法法衔接效率。同时，法定办案机关在认可相关证据效力的基础上，对原办案机关取得的证据应当进行分析，必要时可以对重要证据进行再次核实或补证，考虑到言词证据具有可重复性，对于被调查人（犯罪嫌疑人）和重要证人，一般情况下建议法定办案机关进行讯问、询问，因此《意见》明确规定，“有管辖权的机关一般应当讯问被调查人（犯罪嫌疑人）、询问重要证人，并根据工作需要进一步补充完善证据”，从而有利于保障案件质量。

2．关于监察机关在初步核实阶段和以涉嫌职务违法立案调查期间收集的证据在刑事诉讼中的效力问题

对监察机关在初步核实阶段和以涉嫌职务违法立案调查期间取得的证据在刑事诉讼中能否直接作为证据使用问题，实践中存在不同认识。有的认为，可以在刑事诉讼中直接作为证据使用；有的认为，在初核阶段和以涉嫌职务违法立案调查期间调取的言词证据一般需要转化，书证、物证等客观性证据则不需要转化。

我们研究认为，监察机关在初步核实、以涉嫌职务违法立案调查期间依照《监察法》规定收集的证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。主要考虑是：第一，具有合法性依据。《监察法》第三十三条第一款规定，监察机关依法收集的各类证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。据此，不同办案阶段收集的证据材料不影响证据材料的证据资格，而且《中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定（试行）》对监督检查审查调查措施使用一并进行了规范，证据收集的合法性有相应的制度保障。第二，存在客观需要。实践中，初步核实期间往往会开展大量的查询、调取等客观性证据收集工作以及对有关证人开展询问，以便为立案、采取留置措施奠定坚实基础，特别是在留置时间有限的情况下，纪检监察机关更要扎实开展初步核实工作，为后续审查调查工作创造良好条件。因此，《意见》第8条第2款明确规定，“监察机关在初步核实或者对被调查人以涉嫌职务违法立案调查期间，依照监察法规定收集、调取的证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”，进一步打通了监察调查与刑事诉讼的证据互认通道。

（三）留置与刑事强制措施

该部分共8条，规定了留置与刑事强制措施的衔接、互涉案件留置与刑事强制措施的优先适用与转换、漏罪新罪调查中措施适用、申请发布国际刑警组织红色通报的程序等内容。在此，重点解读以下两个问题。

1．关于先行拘留的执行问题

实践中，留置案件先行拘留的执行主体不明确，大部分由公安机关执行，但也有部分地区由人民检察院公诉部门的检察官或者法警承担执行工作，具体工作过程中还存在推诿扯皮甚至影响犯罪嫌疑人送押收押的情况。考虑到执行拘留是公安机关的法定职责，监察机关和人民检察院在必要时也应协助做好相关工作，《意见》第16条对监察机关、人民检察院派员协助执行拘留工作进行了细化，明确拘留执行中各单位的职责分工，规定“公安机关具体负责执行拘留的相关工作，必要时监察机关、人民检察院予以协助，人民检察院应当将公安机关的执行回执复印件及时提供给监察机关”。这里的“执行拘留的相关工作” 主要包括人员押解、车辆安排、入所体检、安全保障等工作；“公安机关的执行回执”是指人民检察院拘留决定书回执联和公安机关拘留证附卷联。同时，考虑到执行拘留措施需要给司法机关预留内部履行审批手续的时间，特别是在留置期限即将届满时审批时限较为紧张，需要加强衔接并优化审批流程，《意见》第16条还规定，“公安机关应当在收到拘留决定书等材料后立即执行拘留，至迟不得超过三日”。

针对普遍反映的入所体检难问题，甚至个别地方因入所体检不符合收押条件，而被看守所拒收的情况，《意见》第15条明确了监察机关和人民检察院的相关工作要求。对于监察机关来说，在已采取留置措施的案件中，发现被调查人因身体等原因存在不适宜羁押等可能影响刑事强制措施执行的情形的，应当通报人民检察院。对于人民检察院来说，一是根据犯罪嫌疑人的身体状况，需要将其送有医疗条件的监管场所羁押的，由人民检察院会同监察机关提前商公安机关办理相关审批手续。二是发现犯罪嫌疑人因病不符合监管场所羁押条件，又不具备送往有医疗条件的监管场所羁押条件的，执行拘留后，人民检察院应当及时变更刑事强制措施并通报监察机关。

2．关于互涉案件留置与刑事强制措施的优先适用与转换问题

互涉案件办理中，犯罪嫌疑人被采取刑事强制措施后，因调查职务犯罪需采取留置措施，如何进行措施转换和衔接，尚无明确法律依据。

我们研究认为，留置措施和拘留、逮捕的刑事强制措施之间具有互斥性，均具有限制人身自由的性质，均系为了保障调查和诉讼活动顺利进行，同一时段只能择一。监察机关办理职务犯罪案件，对已被采取拘留、逮捕措施的犯罪嫌疑人执行留置措施时，已无必要继续采取刑事强制措施，应当对该刑事强制措施予以解除，故《意见》第18条规定了“互斥”规则，即“对同一被调查、侦查对象，不得同时采取留置措施和拘留、逮捕措施”，同时确立了留置措施优先原则，即“以监察机关为主调查的一般优先适用留置措施”。同时，《意见》第19条区分羁押性刑事强制措施和非羁押性刑事强制措施两种情形，对如何与留置措施进行衔接分别作出规定：一是犯罪嫌疑人被拘留、逮捕的，监察机关经与人民检察院、公安机关沟通一致，并在人民检察院、公安机关依法解除拘留、逮捕措施后，可以依法采取留置措施。二是犯罪嫌疑人被取保候审、监视居住的，考虑到实践中监察机关难以及时掌握相关情况，以及职务犯罪案件调查工作的保密性和时效性，难以做到一律提前与司法机关协商，《意见》明确监察机关可以依法采取留置措施，并及时通报有关机关，有关机关对原刑事强制措施不再办理解除法律手续。

（四）移送起诉

该部分共11条，规定了移送起诉的一般程序、人民检察院提前介入、疑难复杂问题的咨询论证、并案处理的衔接、没收违法所得等内容。在此，重点解读以下两个问题。

1．关于移送审查起诉的衔接程序问题

由于监察管辖是按照干部管理权限和属地管辖相结合的原则确定管辖地和管辖层级，而司法管辖则是依据犯罪地为主、居住地为辅原则确定地域管辖，依据案件重大程度、影响范围和可能判处刑期等确定级别管辖，这就导致部分案件出现立案调查的监察机关与后续审查起诉的人民检察院不同级、不同地的问题。《监察机关监督执法工作规定》第六十三条规定， “决定移送起诉的涉嫌职务犯罪案件，应当以监委名义出具《起诉意见书》，连同相关证据材料一并移送同级检察机关”。但实践中存在两种情况需要统一认识：一是在本地同级人民检察院没有管辖权的情况下，监察机关调查终结后，是将案件一律移送本地同级人民检察院，再由本地同级人民检察院移送有法定管辖权或者被指定管辖的异地人民检察院，还是由监察机关直接移送有管辖权的人民检察院，实践中存在一些争议。二是本地同级人民检察院有管辖权，但监察机关认为需要在异地起诉、审判的，案件审查调查结束后如何移送被指定的人民检察院，实践中各地做法也不尽相同。

经过深入调研和论证，《意见》第23条坚持《监察机关监督执法工作规定》确定的“同级移送”原则，明确规定监察机关调查终结后需要移送起诉的，在依法确定起诉、审判管辖后，应当移送同级人民检察院，并区分情况处理：一是由本地人民检察院审查起诉的，监察机关应当将案件移送本地同级人民检察院，其受理后直接办理或者移送有管辖权的人民检察院办理。二是由异地人民检察院审查起诉的，监察机关应当将案件移送异地同级人民检察院，其受理后直接办理或者移送有管辖权的人民检察院办理。其中，由异地上级人民检察院审查起诉的，监察机关应当将案件通过上级监察机关移送异地同级人民检察院办理。这样规定，既坚持了移送位阶对等原则，也有利于上级人民检察院对下级人民检察院审查起诉工作进行指导和监督。

需要说明的是，为便于监察调查与审查起诉顺畅衔接，《意见》第23条强调“依法确定起诉、审判管辖后”移送同级人民检察院，也就是在正式移送起诉前需要指定起诉、审判管辖的，应当按照《意见》第4条“监察机关一般应当在移送起诉二十日前将商请指定管辖函件送交同级人民检察院，由其商同级人民法院办理指定管辖事宜”之规定履行商请指定管辖程序。

2．关于人民检察院提前介入的衔接程序问题

监察机关商请人民检察院提前介入职务犯罪案件，是加强互相配合、互相制约，提高职务犯罪案件办理质量和效率的重要机制。根据《监察机关监督执法工作规定》第五十五条和最高人民检察院《人民检察院提前介入监察委员会办理职务犯罪案件工作规定》第四条等规定，监察机关办理的重大、疑难、复杂职务犯罪案件在进入案件审理阶段后，可以书面商请同级人民检察院提前介入。《人民检察院提前介入监察委员会办理职务犯罪案件工作规定》还对人民检察院提前介入职务犯罪案件的工作方式等方面作了明确规定。从调研情况看，实践中存在商请提前介入时机不科学、介入方式不规范、效果不理想等问题。《意见》结合有关规定和工作实际，对人民检察院提前介入职务犯罪案件有关衔接问题作了具体规定。

一是关于商请人民检察院提前介入的时机。针对实践中部分案件在留置期限临近届满前才商请人民检察院提前介入，导致介人时间仓促，影响介入质量和效果的问题，《意见》第25条规定，“一般应当在案件进入正式审理阶段、拟移送人民检察院审查起诉十五日以前”。同时，坚持问题导向，不搞“一刀切”，针对实践中部分案件确实存在特殊情况，提出“因留置期限即将届满等特殊情况，确有必要的，监察机关案件审理部门经报监察机关主要负责人审批同意，可以在提前介入审理时书面商请人民检察院提前介入”，对一般规定进行了补充和完善， 增加了工作灵活性，有利于保障提前介入的质量和效果。

二是关于人民检察院反馈介入意见的期限。《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》规定，人民检察院应在提前介入后十五日内向监察机关反馈书面意见。从实践情况看，由于监察机关办案时间较为紧张，特别是基层监察机关审理时间极为紧张。部分案件中，若人民检察院在提前介入后十五日内才反馈书面意见，正常推进案件整体办理进度难度较大，容易影响案件查办效果。鉴此，经沟通协商，《意见》第27条将反馈介入意见期限修改为十日，提出“人民检察院一般应当在提前介入后十日内审核案件材料，并对证据收集、事实认定、案件定性、法律适用等提出书面意见”。

三是关于审查起诉与提前介入意见不一致的沟通。考虑到人民检察院提前介入时限较为紧张，从实事求是和确保案件质量的角度考虑，《意见》第29条提出，“案件移送起诉后，人民检察院应当根据监察机关正式移送的案件材料，严格依法审查，不得以提前介入意见代替审查起诉意见。审查起诉意见与提前介入意见不一致的，人民检察院职务犯罪检察部门应当在作出提起公诉等决定前与监察机关案件审理部门沟通”。

（五）审查起诉

该部分共14条，规定了审查起诉衔接一般要求、发现漏罪漏犯的处理衔接、退回补充调查与补证衔接、人民检察院自行补充侦查等内容。在此，重点解读以下两个问题。

1．关于漏罪漏犯的处理衔接问题

根据《刑事诉讼法》第一百七十一条第（二）项规定，人民检察院审查案件的时候，必须查明有无遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人。实践中，人民检察院对于监察机关移送起诉后发现有漏罪漏犯的处理方式不尽一致，有的作为线索向监察机关书面反馈；有的要求监察机关补查或者进行说明，甚至径行以追诉漏罪漏犯为由作出退回补充调查决定；有的根据监察机关移送的事实和证据向监察机关提出追诉漏罪漏犯，或者人民检察院自行补充侦查后直接追诉漏罪漏犯问题。

我们研究认为，审查漏罪漏犯是《刑事诉讼法》赋予人民检察院的职能，人民检察院发现漏罪漏犯有权依法向监察机关提出。同时，职务犯罪案件的调查处理往往具有很强的政治性，有时对一些敏感问题，需要从政治和全局考量，因此人民检察院不宜直接追诉，而应与监察机关沟通后作出处置；对于被调查人之外其他涉案人的处置意见，监察机关应按程序报批后向人民检察院通报情况。2019年11月，中央办公厅印发的《执法机关和司法机关向纪检监察机关移送问题线索工作办法》规定，执法机关、司法机关向纪检监察机关移送的问题线索，纪检监察机关原则上不反馈处置结果。据此，并结合工作实际，《意见》第35条、第36条对漏罪漏犯的处理衔接作出规定。

一是发现漏罪的处理衔接。人民检察院在审查起诉中发现遗漏罪行，且属于监察机管辖，犯罪事实清楚，证据确实、充分，符合起诉条件的，经书面征求监察机关意见后，可以一并提起公诉。监察机关提出不同意见，或者遗漏罪行事实不清、证据不足的，人民检察院应当及时将线索移送监察机关。

二是发现漏犯的处理衔接。人民检察院在审查起诉中，发现监察机关依法应当移送起诉的涉案人员未移送起诉且未作出书面说明的，应当及时商请监察机关作出书面说明或者将犯罪问题线索移送监察机关。监察机关在移送起诉时已对涉案人员的处理的情况出具书面说明的，人民检察院不再提出处理意见。

2．关于人民检察院自行补充侦查问题

根据《监察法》《刑事诉讼法》等法律规定，对于监察机关移送的案件，人民检察院经审查认为犯罪事实不清、证据不足，需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《刑事诉讼规则》）第三百四十四条第一款规定了三类人民检察院自行补充侦查的情形。人民检察院对职务犯罪案件自行补充侦查的范围涉及监察机关与人民检察院的职责和权力边界问题，需要慎重把握。

一是要从加强党对反腐败工作集中统一领导的高度把握职务犯罪案件调查权的设置。国家监察体制改革后，监察机关作为专门的反腐败工作机构，负责调查职务违法和职务犯罪。调查终结后，将涉嫌职务犯罪的案件移送人民检察院，由其依法采取强制措施、审查起诉、提起公诉。考虑到监察机关移送起诉的案件政治性、敏感性较强，监察调查不仅涉及职务犯罪问题，也涉及职务违法问题，还与执纪审查一体进行，其中立案、调查范围、措施使用、处分档次、提出从宽处罚建议等工作均需履行报批程序，重大事项还需报同级党委审批。因此，对人民检察院的自行补充侦查权需要从政治上、整体上进行理解和把握。监察机关作为履行国家监察职能的专责机关，应当保证其职务犯罪调查权的完整性，这不仅是规范职务犯罪调查工作，更是加强党的领导，建立集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制的应有之义。

二是监察机关和人民检察院在办理职务犯罪案件过程中是相互配合、相互制约的关系。根据《监察法》《刑事诉讼法》等法律规定，对于监察机关移送起诉的案件，人民检察院经审查认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。《刑事诉讼规则》第三百四十四条也对人民检察院自行补充侦查的三种情形作了具体规定。根据上述规定精神，我们研究认为，人民检察院经审查认为需要补充核实时，退回监察机关补充调查是一般原则，在特殊情况下才由人民检察院自行补充侦查。同时，《刑事诉讼规则》第三百四十四条规定的第三类自行补充侦查情形（即“其他由检察机关查证更为便利、更有效率、更有利于查清案件事实的情形”）属于兜底条款，应本着限制解释的原则进行理解，并体现“互相配合、互相制约”。因此，人民检察院依据该项兜底条款自行补充侦查的，应当事先与监察机关沟通一致。

综上，《意见》第45条第1款规定，对于监察机关移送起诉的案件，人民检察院发现存在可能影响职务犯罪基本事实和性质认定，或者对量刑产生重大影响的问题，需要补充完善证据的，应当商请监察机关补证或者退回监察机关补充调查，即上述情形下不宜由人民检察院自行补充侦查。同时，为加强法法衔接，防止实践中不当扩大自行补充侦查范围，《意见》第45条第2款对《刑事诉讼规则》第三百四十四条第一款第（三）项规定的人民检察院可以自行补充侦查的情形（即“其他由人民检察院查证更为便利、更有效率、更有利于查清案件事实的情形”）增加了沟通程序，即人民检察院依据前款第（三）项规定自行补充侦查的，应当事先与监察机关沟通一致。这样规定，有利于促进监察权与检察权相互制约，防止查诉不分，从制度和机制上保障和提高案件质量。

（六）审判

该部分共7条，规定了法院提前介入、审判阶段的补充侦查、审判阶段分歧意见解决机制、定性改变导致移送起诉机关无权管辖后的处理衔接、缺席审判、庭审和裁判文书通报等内容。在此，重点解读以下两个问题。

1．关于人民法院提前介入问题

据调研了解，实践中人民法院也提前介入了部分职务犯罪案件的办理工作。为确保提前介入工作的规范性、严肃性，有必要就人民法院提前介入的案件范围、介入时机、工作方式等问题加以规范。我们研究认为，规定人民法院提前介入制度，具有实践基础，同时符合《刑事诉讼法》规定的“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”的立法本意。鉴此，《意见》第48条对人民法院提前介入作出了规定，明确了三个方面的问题。

一是明确案件范围。人民法院仅提前介入重大职务犯罪案件办理工作。这里所称重大职务犯罪案件，一般是指在本地区内有重大影响的案件或疑难复杂案件。

二是明确介入时机。人民法院提前介入重大职务犯罪案件的时机为“人民检察院审查起诉期间”，既有利于各办案机关职能的充分发挥和有序衔接，也有利于将相关问题解决在提起公诉之前。

三是明确工作要求。人民法院提前介人重大职务犯罪案件必须“阅卷审查”，在此基础上提出意见。与实践中的咨询、征求意见等做法不同，提前介入不仅要针对问题提出意见，更为重要的是发现和解决问题。需要说明的是，不能以人民法院提前介入替代正式审判工作，案件进入审判环节后人民法院要依法裁判。

2．关于审判期间的补充侦查问题

《监察法》仅规定了人民检察院审查起诉期间的补查，在审判期间人民法院能否适用《刑事诉讼法》和有关司法解释的规定建议人民检察院进行补充侦查，实践中存在不同认识。同时，部分地方监察机关、人民检察院对人民法院提出的补查建议较为消极，人民法院的补查建议向监察机关还是人民检察院提出各地做法也不相同。

我们研究认为，审判环节存在补充侦查的客观需求。一方面，补充侦查是完善证据的重要途径，在审判这一最后诉讼环节更应当重视补充侦查工作，尽可能避免因补查工作不到位导致“定放两难”、案件审理陷于僵局，或者因证据不足宣判无罪导致功亏一篑、前功尽弃。另一方面，补充侦查符合《监察法》关于监察机关与司法机关互相配合、互相制约的制度安排，有利于案件稳妥处理。鉴此，《意见》第49条对人民法院审判期间的补充侦查工作予以明确，主要规定了三个方面的内容。

一是明确适用情形。人民法院可以建议人民检察院补充侦查的情形为“被告人提出新的立功线索，或者经审理认为犯罪事实不清、证据不足”。主要考虑是，明确规定补充侦查的适用情形，能够保证补充侦查建议的必要性、可行性和规范性。审判期间最为常见和必要的补查事项是被告人提出新的立功线索。同时，结合人民检察院退回补充调查的情形，《意见》明确“经审理认为犯罪事实不清、证据不足的”，人民法院也可以建议人民检察院补充侦查。

二是明确对接机制。审判期间的补充侦查，人民法院应当与人民检察院对接，向人民检察院提出补查建议，不能直接向监察机关提出补查建议。《监察法》第四十七条第三款规定，审查起诉期间的补查，人民检察院既可以退回监察机关补充调查，也可以自行补充侦查。《意见》参照此做法，规定人民检察院对人民法院的补充侦查建议，经审查后，既可以自行补充侦查，也可以商监察机关补充提供证据。

三是明确立功线索的后续处理。被告人提出新的立功线索，因特殊情况监察机关不能及时反馈立功线索查处结果的，人民法院可以根据查明的案件事实依法作出裁判，相关立功线索查处结果可以作为对被告人减刑、假释的参考依据。这主要是考虑到办案工作实际，为避免案件久拖不决而作出的规定。一方面，立功线索属于案外情节，不影响案件基本事实的认定；另一方面，将之明确为对被告人减刑、假释的参考，有利于鼓励立功，在刑罚执行环节落实好宽严相济的刑事政策。

（七）监察机关提出从宽处罚建议

该部分共5条，规定了监察机关提出从宽处罚建议的适用条件、建议类型、法律效力、对接方式、量刑影响、沟通机制等方面内容。在此，重点解读以下两个问题。

1．关于从宽处罚建议的适用条件问题

《监察法》规定了从宽处罚建议制度，《刑事诉讼法》规定了认罪认罚从宽制度。我们认为，两种制度在“认罪认罚可以从宽处罚”的立法精神和处置政策方面具有一致性，但两种制度性质不同，在适用的对象、范围、条件、程序和法律效果等方面均有差异，不能简单等同。

从宽处罚建议是监察机关从全面从严治党和反腐败工作大局出发，在严格依法开展调查的基础上，运用党的政策策略，经综合分析、统筹把握后，向人民检察院提出对被调查人或涉案人从宽处罚的建议，其适用条件和程序更为严格。同时，监察机关所提从宽处罚建议均经本级监察机关领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准。监察机关在研提从宽处罚建议时，要始终坚持和加强党的领导，这是根本政治原则，也决定了从宽处罚建议具有鲜明的政治属性。因此，根据《意见》第55条规定，是否提出从宽处罚建议，要坚持宽严相济、严以济宽，既要从法律上审核其是否有从宽处罚的法定情形，更要对照习近平总书记重要讲话精神和党中央全面从严治党战略部署，按照政治效果、纪法效果和社会效果相统一的原则，从政治和全局上进行研判，综合分析本人态度、当地政治生态、违法犯罪行为发生时间节点和情节、社会影响、危害后果等，统筹考虑全案情况，综合判断是否提出从宽处罚建议，避免机械运用法律，避免把从宽处罚建议作为被调查人认罪的交换条件，防止出现从宽处罚建议适用比例畸高畸低，偏离制度设计本意。

2．关于从宽处罚建议的类型和量刑影响问题

《监察法》第三十一条、第三十二条规定了监察机关可以提出从宽处罚建议的若干情形，但现有规定较为原则，需要细化。比如，监察机关所提从宽处罚建议是否包括“从轻、减轻、免除处罚”三种类型；提出建议的方式是采用“建议从宽处罚”的概括表述，还是明确建议“从轻”“减轻”或“免除”处罚。

为确保从宽处罚建议更加精准、明确地体现监察机关意见，并能够与司法裁量有效对接，《意见》第56条规定，监察机关所提从宽处罚建议分为建议从轻处罚、建议减轻处罚和建议免除处罚三种类型。对需要提出从宽处罚建议的，根据案件具体情况可以明确从宽处罚建议的具体类型。比如，对具有自动投案并如实供述等刑法规定可以减轻处罚情节的，经审慎研究后，可以明确表述为“建议减轻处罚”。同时，结合个案情况，经综合研判认为不适宜明确从宽处罚建议具体类型的，也可以概括表述为“建议从宽处罚”。

需要说明的是，监察机关提出免除处罚建议应特别慎重，并严格限制适用条件。《意见》所提“免除处罚建议”适用于监察机关按第四种形态（移送司法）作出处理的案件，而并非直接按第三种形态处理的案件。对于经综合考量可以不移送司法机关处理的被调查人，为取得良好的综合效果，也可依规依纪依法直接适用第三种形态，以体现党的政策和策略。

实践中还发现，有的同志认为从宽处罚建议意义不大，无论监察机关是否建议从宽处罚，司法机关均会根据本人的认罪认罚态度依法裁判。为解决这一问题，根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部印发的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》中关于“主动认罪优于被动认罪，早认罪优于晚认罪，彻底认罪优于不彻底认罪，稳定认罪优于不稳定认罪”的精神并结合监察执法工作实际，《意见》第59条明确规定，对在调查、审查起诉、审判等不同阶段认罪认罚，从宽量刑幅度应当有所区别，以此激励被调查人尽早认罪认罚，既有利于节约职务犯罪案件办理成本，也体现了被调查人及时认罪悔过的主观态度。同时，《意见》第59条还规定，被调查人在调查阶段认罪认罚、监察机关提出从宽处罚建议的，对其从宽量刑的幅度一般应当大于在刑事诉讼阶段才认罪认罚的情形；监察机关对被调查人或涉案人明确提出从宽处罚建议的，对其从宽量刑的幅度一般应大于监察机关仅客观表述量刑情节的情形。

（八）涉案财物

该部分共7条，规定了涉案财物追缴的基本要求、审查起诉和审判阶段涉案财物处置等内容。在此，重点解读以下两个问题。

1．关于全面追缴涉案财物问题

监察机关对涉案财物是否追缴到位，直接影响司法机关对被告人的具体量刑和涉案财物的判决、执行等工作。为进一步加强和规范监察机关对涉案财物的追缴工作，确保依法处置涉案财物，防止腐败分子在经济上占便宜，《意见》第60条对监察机关全面开展涉案财物追缴工作提出明确要求。

一是从总体上强调监察机关对可以证明被调查人涉嫌职务犯罪的各类财物，应当查明其权属、来源、去向、收益以及与违法犯罪事实的关系等情况，及时、全面、准确地予以查封、扣押或者冻结。

二是明确追缴涉案财物的范围和方式，即以追缴原物为原则，原物已经转化为其他财物的，应当追缴转化后的财物。有证据证明依法应当追缴、没收的涉案财产无法找到、被他人善意取得、价值灭失减损或者与其他合法财产混合且不可分割的，可以追缴、没收其他等值财产。

三是明确可以由被调查人的亲友代为退赃、退赔。被调查人、犯罪嫌疑人、被告人没有实际退赃、退赔能力，但其亲友应其请求，或者主动提出并征得其同意，自愿代其退赃、调查机关、司法机关对财物应当予以接收，并在笔录中记明，或者由被调查人、犯罪嫌疑人、被告人的亲友出具书面说明。同时，《意见》规定，亲友代为退赃、退赔的，可以视为本人主动上交或者退赔，作为从宽处罚的情节予以考虑。

2．关于涉案财物移送方式衔接问题

调研发现，各地监察机关向司法机关移送涉案财物，是移送财物清单还是移送实物，各地做法不一。有的监察机关仅将涉案钱款通过银行转入人民检察院账户，涉案物品仍存放于监察机关；有的仅移送相关财物凭证，钱款和物品均不移送，在法院作出判决后由监察机关直接上缴国库。

关于涉案财物是否移送司法问题，《监察法》等相关法律法规已有明确规定，要求涉嫌犯罪取得的财物，应当随案移送人民检察院。《意见》第63条重申了这一规定，明确监察机关应当将涉嫌犯罪取得的财物及孳息妥善保管，并制作清单，随案移送。同时，对作为证据使用的实物应当随案移送；对于不宜移送实物的，应当将清单、照片或者其他证明文件随案移送。已建立涉案财物集中管理机制和统一保管平台的，应当将有关涉案财物纳入该平台统一保管和处置。