最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定

王希胜律师

最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定


　　《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》已于2021年11月29日由最高人民法院审判委员会第1854次会议通过，现予公布，自2022年1月1日起施行。


　　最高人民法院

　　2021年12月27日


　　法释〔2021〕22号

　　最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定

　　（2021年11月29日最高人民法院审判委员会第1854次会议通过，自2022年1月1日起施行）

　　为妥善审理生态环境侵权案件，及时有效保护生态环境，维护民事主体合法权益，落实保护优先、预防为主原则，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国民事诉讼法》等有关法律规定，结合审判实践，制定本规定。

　　第一条 申请人以被申请人正在实施或者即将实施污染环境、破坏生态行为，不及时制止将使申请人合法权益或者生态环境受到难以弥补的损害为由，依照民事诉讼法第一百条、第一百零一条规定，向人民法院申请采取禁止令保全措施，责令被申请人立即停止一定行为的，人民法院应予受理。

　　第二条 因污染环境、破坏生态行为受到损害的自然人、法人或者非法人组织，以及民法典第一千二百三十四条、第一千二百三十五条规定的“国家规定的机关或者法律规定的组织”，可以向人民法院申请作出禁止令。

　　第三条 申请人提起生态环境侵权诉讼时或者诉讼过程中，向人民法院申请作出禁止令的，人民法院应当在接受申请后五日内裁定是否准予。情况紧急的，人民法院应当在接受申请后四十八小时内作出。

　　因情况紧急，申请人可在提起诉讼前向污染环境、破坏生态行为实施地、损害结果发生地或者被申请人住所地等对案件有管辖权的人民法院申请作出禁止令，人民法院应当在接受申请后四十八小时内裁定是否准予。

　　第四条 申请人向人民法院申请作出禁止令的，应当提交申请书和相应的证明材料。

　　申请书应当载明下列事项：

　　（一）申请人与被申请人的身份、送达地址、联系方式等基本情况；

　　（二）申请禁止的内容、范围；

　　（三）被申请人正在实施或者即将实施污染环境、破坏生态行为，以及如不及时制止将使申请人合法权益或者生态环境受到难以弥补损害的情形；

　　（四）提供担保的财产信息，或者不需要提供担保的理由。

　　第五条 被申请人污染环境、破坏生态行为具有现实而紧迫的重大风险，如不及时制止将对申请人合法权益或者生态环境造成难以弥补损害的，人民法院应当综合考量以下因素决定是否作出禁止令:

　　（一）被申请人污染环境、破坏生态行为被行政主管机关依法处理后仍继续实施；

　　（二）被申请人污染环境、破坏生态行为对申请人合法权益或者生态环境造成的损害超过禁止被申请人一定行为对其合法权益造成的损害；

　　（三）禁止被申请人一定行为对国家利益、社会公共利益或者他人合法权益产生的不利影响；

　　（四）其他应当考量的因素。

　　第六条人民法院审查申请人禁止令申请，应当听取被申请人的意见。必要时，可进行现场勘查。

　　情况紧急无法询问或者现场勘查的，人民法院应当在裁定准予申请人禁止令申请后四十八小时内听取被申请人的意见。被申请人意见成立的，人民法院应当裁定解除禁止令。

　　第七条 申请人在提起诉讼时或者诉讼过程中申请禁止令的，人民法院可以责令申请人提供担保，不提供担保的，裁定驳回申请。

　　申请人提起诉讼前申请禁止令的，人民法院应当责令申请人提供担保，不提供担保的，裁定驳回申请。

　　第八条 人民法院裁定准予申请人禁止令申请的，应当根据申请人的请求和案件具体情况确定禁止令的效力期间。

　　第九条 人民法院准予或者不准予申请人禁止令申请的，应当制作民事裁定书，并送达当事人，裁定书自送达之日起生效。

　　人民法院裁定准予申请人禁止令申请的，可以根据裁定内容制作禁止令张贴在被申请人住所地，污染环境、破坏生态行为实施地、损害结果发生地等相关场所，并可通过新闻媒体等方式向社会公开。

　　第十条 当事人、利害关系人对人民法院裁定准予或者不准予申请人禁止令申请不服的，可在收到裁定书之日起五日内向作出裁定的人民法院申请复议一次。人民法院应当在收到复议申请后十日内审查并作出裁定。复议期间不停止裁定的执行。

　　第十一条申请人在人民法院作出诉前禁止令后三十日内不依法提起诉讼的，人民法院应当在三十日届满后五日内裁定解除禁止令。

　　禁止令效力期间内，申请人、被申请人或者利害关系人以据以作出裁定的事由发生变化为由，申请解除禁止令的，人民法院应当在收到申请后五日内裁定是否解除。

　　第十二条 被申请人不履行禁止令的，人民法院可依照民事诉讼法第一百一十一条的规定追究其相应法律责任。

　　第十三条 侵权行为实施地、损害结果发生地在中华人民共和国管辖海域内的海洋生态环境侵权案件中，申请人向人民法院申请责令被申请人立即停止一定行为的，适用海洋环境保护法、海事诉讼特别程序法等法律和司法解释的相关规定。

　　第十四条 本规定自2022年1月1日起施行。

　　附件：1.民事裁定书（诉中禁止令用）样式

　　 2.民事裁定书（诉前禁止令用）样式

　　 3.民事裁定书（解除禁止令用）样式

　　 4.禁止令（张贴公示用）样式


　　附件1：民事裁定书（诉中禁止令用）样式

　　××××人民法院

　　民事裁定书

　　（××××）……民初……号

　　申请人：×××，……（写明姓名或名称、住所地等基本情况）。

　　……

　　被申请人: ×××，……（写明姓名或名称、住所地等基本情况）。

　　申请人×××因与被申请人×××…（写明案由）纠纷一案，向本院申请作出禁止令，责令被申请人×××……（写明申请作出禁止令的具体请求事项）。

　　本院认为：……（写明是否符合作出禁止令的条件，以及相应的事实理由）。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百条，《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》第三条第一款、第八条、第九条第一款的规定，裁定如下：

　　一、……被申请人×××自本裁定生效之日……（写明效力期间及要求被申请人立即停止实施的具体行为的内容）。

　　二、……（若禁止实施的具体行为不止一项，依次写明）。

　　（不准予申请人禁止令申请的，写明“驳回申请人×××的禁止令申请。”)

　　如不服本裁定，可在裁定书送达之日起五日内，向本院申请复议一次。复议期间，不停止裁定的执行。

　　本裁定送达后即发生法律效力。

　　审判长×××

　　审判员×××

　　审判员×××


　　××××年××月××日

　　（院印）

　　法官助理×××

　　书记员×××

　　【说明】

　　1.本样式根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百条、《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》第三条第一款、第八条、第九条第一款制定，供人民法院在受理、审理案件过程中，依当事人申请作出禁止令时用。

　　2.当事人申请诉中禁止令的，案号与正在进行的民事诉讼案号相同，为（××××）……民初……号；若特殊情况下当事人在二审中申请诉中禁止令的，案号则为二审案号。

　　3.禁止令的效力期间原则上自裁定生效之日起至案件终审裁判文书生效或者人民法院裁定解除之日止；人民法院若根据个案实际情况确定了具体的效力期间，亦应在裁定书中予以明确。期间届满，禁止令自动终止。

　　附件2：民事裁定书（诉前禁止令用）样式

　　××××人民法院

　　民事裁定书

　　（××××）……行保……号

　　申请人：×××，……（写明姓名或名称、住所地等基本情况）。

　　被申请人: ×××，……（写明姓名或名称、住所地等基本情况）。

　　因被申请人×××…（写明具体的生态环境侵权行为），申请人×××向本院申请禁止令，责令被申请人×××……（写明申请作出禁止令的具体请求事项）。

　　本院认为：……（写明是否符合作出禁止令的条件，以及相应的事实理由）。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零一条，《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》第三条第二款、第八条、第九条第一款的规定，裁定如下：

　　一、……被申请人×××自本裁定生效之日……（写明效力期间及要求被申请人立即停止实施的具体行为的内容）。

　　二、……（若禁止实施的具体行为不止一项，依次写明）。

　　(不准予申请人禁止令申请的，写明“驳回申请人×××的禁止令申请。”)

　　如不服本裁定，可在裁定书送达之日起五日内，向本院申请复议一次。复议期间，不停止裁定的执行。

　　本裁定送达后即发生法律效力。

　　审判长×××

　　审判员×××

　　审判员×××


　　××××年××月××日

　　（院印）

　　法官助理×××

　　书记员×××

　　【说明】

　　1.本样式根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零一条、《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》第三条第二款、第八条、第九条第一款制定，供人民法院在受理案件前，依当事人申请作出禁止令时用。

　　2.当事人申请诉前禁止令时，尚未进入诉讼程序，故编立案号（××××）……行保……号。

　　3.禁止令的效力期间原则上自裁定生效之日起至案件终审裁判文书生效或者人民法院裁定解除之日止；人民法院若根据个案实际情况确定了具体的效力期间，亦应在裁定书中予以明确。期间届满，禁止令自动终止。

　　附件3：民事裁定书（解除禁止令用）样式

　　××××人民法院

　　民事裁定书

　　（××××）……民初……号

　　申请人：×××，……（写明姓名或名称、住所地等基本情况）。

　　被申请人: ×××，……（写明姓名或名称、住所地等基本情况）。

　　本院于××××年××月××日作出××（写明案号）民事裁定，准予×××的禁止令申请。××××年××月××日，申请人/被申请人/利害关系人×××基于据以作出禁止令的事由发生变化为由，请求解除禁止令。

　　本院经审查认为，……（写明是否符合解除禁止令的条件，以及相应的事实理由）。依照《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》第十一条第二款的规定，裁定如下：

　　一、解除××××（被申请人的姓名或者名称）……（写明需要解除的禁止实施的具体行为）。

　　二、……（若需解除的禁止实施的具体行为不止一项，依次写明）。

　　(如不符合解除禁止令条件的，写明：“驳回申请人/被申请人/利害关系人×××的解除禁止令申请。”)

　　如不服本裁定，可在裁定书送达之日起五日内，向本院申请复议一次。复议期间，不停止裁定的执行。

　　本裁定送达后即发生法律效力。

　　审判长×××

　　审判员×××

　　审判员×××


　　××××年××月××日

　　（院印）

　　法官助理×××

　　书记员×××

　　【说明】

　　1.本样式根据《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》第十一条第二款制定，供人民法院在禁止令效力期间内，因据以作出禁止令的事由发生变化，依申请人、被申请人或者利害关系人申请提前解除禁止令用。

　　2.根据《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》第六条第二款因被申请人抗辩理由成立而解除已作出的禁止令、第十一条第一款因申请人未在法定三十日内提起诉讼而解除禁止令的，可参照本样式调整相应表述后使用。

　　3.若一审中裁定解除禁止令的，则采用一审案号（或之…）；若二审中裁定解除禁止令的，则采用二审案号；若系针对申请人在诉前禁止令作出后三十日内未起诉而解除或者提前解除的，则采用原禁止令案号之一。

　　4.解除裁定生效后，依据原裁定制作的禁止令自动终止。

　　附件4：禁止令（张贴公示用）样式

　　××××人民法院

　　禁止令

　　（××××）…民初…号/（××××）…行保…号

　　×××（写明被申请人姓名或名称）：

　　申请人×××以你（你单位）……（申请理由）为由，于××××年××月××日向本院申请作出禁止令。本院经审查，于××××年××月××日作出××号民事裁定，准予申请人×××的禁止令申请。现责令：

　　……（裁定书主文内容）。

　　此令。

　　×××人民法院

　　××××年××月××日

　　（院印）

　　【说明】

　　1.本样式根据《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》第九条第二款制定，供人民法院在被申请人住所地，污染环境、破坏生态行为实施地、损害结果发生地等相关场所张贴以及通过新闻媒体等方式向社会公开时用。

　　2.如系诉中禁止令，案号与正在审理案件案号相同，如系诉前禁止令则案号为（××××）……行保……号。

王希胜律师

《关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》的理解与适用
作者
刘竹梅，最高人民法院环境资源审判庭庭长。
贾清林，最高人民法院环境资源审判庭二级高级法官。
刘慧慧，最高人民法院环境资源审判庭综合办主任。
文章来源：《法律适用》2022年第3期
摘　要
2021年12月28日发布的《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》落实保护优先、预防为主原则，就禁止令保全措施的法律依据、申请主体、审查需考量的因素、效力期间、文书形式、提前解除、不履行的法律责任等相关内容进行了规范，在生态环境保护领域确立了适用禁止令保全措施的相关规则。
关键词
禁止令保全措施　生态环境　污染环境破坏生态
《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》（以下简称《规定》）于2021年11月29日由最高人民法院审判委员会第1854次会议讨论通过，自2022年1月1日起施行。《规定》对于贯彻落实习近平生态文明思想、习近平法治思想，落实保护优先、预防为主原则，及时有效保护生态环境，维护民事主体合法权益，具有重要的现实意义。笔者现对《规定》的制定背景、指导思想和原则、主要内容作如下解读。
一、《规定》的制定背景
生态环境与每个人息息相关，人民群众对美好生活的向往包含了对良好生态环境的期待。良好生态环境是最公平的公共产品、最普惠的民生福祉，是中华民族永续发展的可靠保证，只有尊重自然、顺应自然，才能实现人与自然的和谐共生。党的十八大以来，习近平总书记高度重视生态环境保护，开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，美丽中国建设迈出重大步伐，生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。十九届六中全会、中央经济工作会议对生态环境保护提出了新要求，协同推进经济高质量发展与生态环境高水平保护需求更加迫切。
司法作为生态环境治理体系的重要组成部分，担负化解生态环境矛盾纠纷，保护生态环境国家利益和社会公共利益，保障人民群众环境权益的重要职责。环境污染、生态破坏具有突发性、瞬时性、不可逆转性，危害后果具有滞后性、长久性、难以修复性等特征，决定了预防性救济在生态环境保护领域的极端重要性，当侵害正在进行中或者损害尚未最终发生时，即应给予及时有效的救济，以维护个人、公众的环境权益及民事主体的其他合法权益，保护生态环境。
从世界范围看，欧美国家在长期的司法实践中已经形成较为成熟完善的禁令救济制度，并在环境保护领域发挥了重要的作用。“美国环境司法实践中，环境诉讼禁令既是一种临时保全措施，又是一种救济手段。”就我国而言，《刑法修正案（八）》以及相关司法解释已经明确规定了刑事司法领域的禁止令制度，但此类禁止令系在刑事判决的同时颁发的禁止令，在性质上属于终局救济的范畴，与生态环境保护领域作为预防性、临时性救济措施的禁止令并不相同。我国《民法典》规定了人格权禁令制度，但在生态环境领域尚未有明确法律规定。环境司法理论界认为，“环境保护禁止令的适用，具有及时阻却环境损害发生或扩大的客观效果。在此意义上，环境保护禁止令的适用，作为对民事行为保全基本制度的沿袭，对应了环境保护实践的内在要求，具有合理性”。但司法理论的研究成果并未被立法所吸纳，民事法律中并未有“生态环境保护禁止令”的具体规定。
实践中，贵州、云南、重庆、江苏、浙江、福建、山东、河南等地法院针对环境污染、生态破坏案件的特点，为及时制止生态环境侵权行为，预防环境损害的发生或者扩大，有效维护当事人的合法利益和公众的环境权益，结合审判实践需求，在生态环境司法实践中不断探索适用禁止令措施，并制定了相应的规范性文件，取得了良好的法律效果。但是各地法院采取禁止令措施的法理基础并不完全相同，适用范围不尽相同，亟需统一和规范。全国人大代表、政协委员近几年也针对生态环境保护的实践需求提交了关于建立完善禁止令制度的相关建议或者提案。
最高人民法院高度重视环境司法对生态环境保护、生态文明建设的服务和保障作用，2014年6月设立专门的环境资源审判庭，统一指导全国的环境资源审判工作。为了进一步丰富和完善预防性救济措施在生态环境领域的适用，在根植于我国环境司法理论发展土壤，吸收、借鉴域外经验的基础上，针对环境司法实践对禁止令措施的特殊需求，最高人民法院以《民事诉讼法》行为保全制度为基本依据，将探索适用生态环境保护禁止令作为一项重要工作部署，先后在《最高人民法院关于认真学习贯彻党的十九届四中全会精神的通知》（法〔2019〕244号）、《最高人民法院关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》（法发〔2020〕19号）、《最高人民法院关于支持和保障深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》（法发〔2020〕39号）等司法政策性文件中明确提出“探索环境保护禁止令”和“探索建立环境保护禁止令制度”等工作要求，指导各地法院积极开展工作实践；并在认真总结各地法院司法实践的基础上，经反复调研论证和广泛征求意见，就生态环境禁止令保全措施的法律依据、申请主体、审查需考量的因素、效力期间、文书形式、提前解除、不履行的法律责任等问题进行规范，制定出台本《规定》，以实现对生态环境的预防性、及时性保护和对侵权行为的震慑作用，统一法律的适用。
二、《规定》制定的指导思想和原则
习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”《规定》的起草制定始终以习近平生态文明思想、习近平法治思想为指导，深入贯彻落实党的十九大以及十九届历次全会精神，找准环境司法审判与保护人民群众切身利益和服务经济社会高质量发展的最佳结合点，丰富完善生态环境司法保护制度体系。《规定》的制定主要遵循了以下原则：
一是坚持以人民为中心。在《规定》制定过程中，坚持以人民群众对严厉惩治环境污染、生态破坏行为的迫切需求为出发点，明确为防止申请人合法权益或者生态环境受到难以弥补的损害，可以采取禁止令保全措施给予救济，及时制止生态环境损害的发生或继续扩大。《规定》明确将民事裁定的内容以禁止令的形式张贴在被申请人住所地，污染环境、破坏生态行为实施地、损害结果发生地等相关场所，加大禁止令保全措施的公示力度，既对被申请人形成有力震慑，督促其及时停止生态环境侵权行为，又强化公众参与和社会监督，保障禁止令保全措施的执行和落实。
二是坚持“保护优先、预防为主”。《规定》针对生态环境具有一旦受到损害则难以恢复，甚至完全丧失生态服务功能的特点，将“保护优先、预防为主”作为起草制定的重要原则之一。《规定》明确申请人在提起诉讼前和诉讼过程中均可以申请人民法院采取禁止令保全措施，并对“情况紧急”予以缩短采取禁止令保全措施的时间，以强化禁止令保全措施的预防性权利救济功能，及时制止生态环境侵权行为，有效避免或者减少生态环境损害的影响。
三是坚持服务国家社会发展需要。申请人申请人民法院采取禁止令保全措施时，案件往往尚未进入审理阶段，甚至尚未受理，禁止被申请人一定行为可能会对其合法权益以及社会经济发展带来一定影响。《规定》明确在确定禁止令保全措施的适用范围、考量因素、审查期限时，要把握时、度、效，既要考虑禁止令保全措施对申请人合法权益和生态环境的保护，也要考量对国家社会发展及被申请人合法权益产生的影响，以合理平衡各方利益关系，避免利益保护过度失衡，影响国家社会发展大局。
三、《规定》的主要内容
《规定》共14条，对禁止令保全措施的法律依据、申请主体、类型、考量因素、文书形式、权利保障等相关内容进行了规定。现结合《规定》的具体条文，对其主要内容阐释如下：
（一）禁止令保全措施的法律依据、基本内涵
1.《规定》第1条明确了禁止令保全措施的法律依据。最高人民法院对《民事诉讼法》框架下的行为保全制度在生态环境领域的适用进行解释，将2017年《民事诉讼法》第100条、第101条关于民事诉讼保全的规定作为《规定》起草制定的直接法律依据。在起草《规定》过程中，因尚无民事法律对“禁止令”予以明确规定，故从“禁止令”的本质系采取禁止一定行为的措施，达到制止或者预防某种生态环境损害的发生和扩大目的角度进行制度设计。民事行为保全制度与《规定》的起草目的相一致，故依据《民事诉讼法》行为保全制度为框架进行《规定》条文起草和制度设计具有上位法依据。
2.《规定》第1条明确了禁止令保全措施的基本内涵，即禁止令保全措施是为及时制止被申请人正在实施或者即将实施的污染环境、破坏生态行为，避免对申请人合法权益或者生态环境受到难以弥补的损害，向人民法院申请作出的临时性救济措施。其核心内容是责令被申请人立即停止一定行为，不得继续实施相关行为。就此而言，禁止令保全措施可以理解为民事诉讼保全制度在生态环境领域中的延伸适用，且是一种禁止类的行为保全措施。禁止令保全措施在生态环境侵权案件中的适用既体现了民事诉讼行为保全制度的一般特征，又满足了生态环境保护、建设生态文明的特殊需要。《规定》在起草过程中，对如何界定禁止令的内涵，是否把责令被申请人实施一定行为，即强制被申请人为一定行为亦归入禁止令的范畴，存在不同的认识。经初步考察，禁止令最早起源于罗马法，是指由地方行政官发给某一特定人的命令或禁令。之后，禁止令沿着两条不同的路径发展：在英美法系演变成为非常复杂的禁止令或禁令(injunction)制度，在大陆法系则以“假处分”的行为保全方式将禁止令内容包含其中。按一般理解，禁止令的原始含义是停止侵权，也称禁令、强制令，是指在诉讼过程中，在侵权行为明显成立的情况下，法院要求侵权当事人实施某种行为，或禁止其为一定行为的命令；目的是在实质争议解决前，防止侵权行为的重复或预期发生，保护当事人的合法权益。在英美法系中，中间性禁令是指在诉讼终结之前，为了维持现状或变更现状所采取的暂时性救济方式，包括临时禁令和初步禁令。应该说，大陆法系中的“假处分”制度中“制止侵权行为的继续”等内容作为诉讼中的行为保全，与英美法系禁止令制度中的中间禁令（临时禁令和初步禁令）基本对应。“无论是中间禁令制度还是‘假处分’制度，都是相对终极救济而言的暂时性救济手段”。由此，尽管两大法系法的传统不同，但在及时制止侵权行为、防止难以弥补损害方面殊途同归。
基于上述分析，尽管欧美国家关于禁止令或者禁令的制度多将责令停止一定行为和命令实施一定行为均包含在其中，但就我国而言，考虑到禁止令系针对生态环境侵权行为的一种临时性救济措施，并非终局救济，其目的是为了及时制止侵害，以避免造成难以弥补的环境损害，而此时案件尚未受理或者受理但尚未正式审理、裁判，一旦采取禁止令保全措施可能会对被申请人以及国家社会发展造成一定影响、甚至较大影响，故在禁止令保全措施实施初期适当控制适用范围有利于平衡各方利益，确保该措施的适用效果和目的得以顺利实现；且“禁止令”的中文字面含义仅包含“不得为”，不包含“必须为”的内容，若将“必须为”亦包含在禁止令内涵中则显得名实不符。为此，《规定》将禁止令保全措施的内涵限缩为“立即停止一定行为”，即禁止或者不得为一定行为，未包含强制被申请人为一定行为。实际上，《民法典》第997条关于人格权保护禁令也仅规定了“责令行为人停止有关行为”，禁止令保全措施与人格权保护禁令的表述方式基本一致。
当然，若司法实践中基于具体个案，确实需要行为人作出某种积极行为才能实现制止环境侵害的目的，可以通过转换禁止令的表述方式而实现：将需要行为人实施的某种积极行为作为禁止令的前提条件置于禁止令之中。比如，若需要行为人建设并运行污水处理设施，则禁止令可表述为：责令（生态环境侵权行为人）在污水处理设施竣工验收合格并投入使用前停止或者不得排放污水。
（二）禁止令保全措施的申请主体、申请材料
1.申请主体。“基于司法的中立性、被动性的特征，生态行为司法禁令依当事人申请而开启，这也是民事诉讼‘诉权处分’原则的要求。”生态环境侵权诉讼，既涉及生态环境私益侵权案件，也涉及生态环境公益侵权案件；既涉及法律规定的机关、社会组织和人民检察院提起的环境民事公益诉讼案件，也涉及省级、市地级政府及其指定的部门或机构提起的生态环境损害赔偿诉讼案件。理论上，依法有权提起这些诉讼的主体均有权向人民法院申请采取禁止令保全措施，《规定》第2条基于前述不同诉讼程序明确了相关申请主体。
就生态环境私益侵权诉讼而言，受到环境污染、生态破坏行为损害或损害之虞的民事主体（自然人、法人或者非法人组织）有权提起诉讼，并基于具体实际情况在诉讼前或者诉讼过程中依法申请人民法院采取禁止令保全措施。
就生态环境公益侵权诉讼而言，根据现有法律和司法解释规定，有权提起诉讼的主体包括四类：一是《民事诉讼法》第58条第一款所列“法律规定的机关”，比如《海洋环境保护法》第89条第二款规定的“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”，《森林法》第68条规定的“县级以上人民政府自然资源主管部门、林业主管部门”，《固体废物污染环境防治法》第122条第一款规定的“设区的市级以上地方人民政府或者其指定的部门、机构”；二是《民事诉讼法》第58条第一款所列“有关组织”，比如《环境保护法》第58条规定的，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织；三是《民事诉讼法》第58条第二款所规定的人民检察院；四是根据中共中央办公厅、国务院办公厅《生态环境损害赔偿制度改革方案》的规定，国务院授权的省级、市地级人民政府及其指定的部门、机构，以及受国务院委托代行全民所有自然资源资产所有权的部门，系生态环境损害赔偿权利人。《民法典》作为民事实体法律，在第1234条、第1235条概括规定了上述各类主体的生态环境公益请求权，将生态环境公益请求权主体明确为“国家规定的机关”和“法律规定的组织”两大类型。故《规定》第2条采用《民法典》的概括表述，包括了前述可以提起生态环境公益侵权诉讼的各类主体。
2.申请材料。《规定》第4条明确了申请人申请人民法院作出禁止令需要提交的材料以及相关要求。主要包括三层含义：
一是符合条件的申请人申请禁止令时应提交书面申请书。法院是否作出禁止令原则上应由当事人申请启动，法院不宜直接以职权采取禁止令措施；申请书作为申请人的正式意思表示，被提交给法院后，法院才可以依法审查并作出相应的处理。考虑到禁止令保全措施可能会对被申请人利益以及国家社会发展产生一定影响，甚至较大影响，当事人不能口头申请禁止令。
二是申请书应当具备必要的内容。当事人申请禁止令，首先需将双方的基本情况，尤其被申请人的信息清楚载明，如被申请人不明确、地址不详或者无法联络，则禁止令就难以对被申请人产生效力。其次要明确申请作出禁止令的具体内容，即请求法院责令被申请人停止的具体行为，是一项还是数项行为；以及请求禁止实施的具体行为范围，是部分停止还是全部停止等。其三要表明被申请人正在实施或者即将实施生态环境侵权行为，若不及时制止将使申请人合法权益或者生态环境受到难以弥补损害的具体情形。其四要明确基于申请禁止令所拟提供担保的财产信息，并提供相应的证照手续供法院核查，若存在无须提供担保的法定事由，也需予以明确说明，事前已经人民法院同意不提供担保的除外。司法实践中，若受理禁止令申请的人民法院根据不同案件的具体情况，尚需了解的相关事项，申请人亦应按法院的要求予以载明或另行说明。
三是应向法院提交相应的证明材料。除法律法规或者司法解释特别规定的除外，“谁主张、谁举证”系民事诉讼的一般举证规则。申请人向法院申请禁止令应遵循基本的举证规则，除需要提供被申请人基本信息的相关证明材料以及其他程序性材料外，最主要的是要提供被申请人正在实施或者即将实施生态环境侵权行为，以及若不及时制止将使申请人或者公众的合法权益受到难以弥补损害的初步证明材料。当然，由于此时案件尚未实质审理，甚至尚未受理，申请人提供的证明材料不一定要达到确证的程度，只要能初步证明存在前述情形或者具有较大可能性即可。若申请人提交的申请不符合前述规定要求，或者不能提供初步证明材料的，经人民法院要求限期补交，逾期不补交的，人民法院对其申请不予受理。
（三）禁止令保全措施的类型、管辖
1.禁止令保全措施的类型。2017年《民事诉讼法》第100条、第101条分别规定了诉中和诉前两种行为保全类型，与此相对应，《规定》第3条亦明确禁止令保全措施包括诉中禁止令和诉前禁止令，不包括终局禁止令，即人民法院经过审理最终判令生态环境侵权人停止侵害的情形不包含其中。诉中禁止令是申请人在提起诉讼时、诉讼过程中申请人民法院作出的禁止令；诉前禁止令是因紧急情况来不及起诉的，申请人在提起诉讼前申请的禁止令。关于人民法院受理申请后作出禁止令的期限，根据禁止令类型的不同而有所不同。参照《民事诉讼法》及相关解释关于保全的规定，《规定》明确人民法院在接受当事人的诉中禁止令申请后五日内裁定是否作出禁止令，紧急情况下应在接受申请后48小时内作出是否准予的裁定；诉前接受禁止令申请的，因情况紧急，亦要在接受申请48小时内作出是否准予的裁定。
2.禁止令保全措施的管辖。当事人申请禁止令应向有管辖权的人民法院申请，就诉中禁止令而言，鉴于当事人的诉讼已经被人民法院受理，案件已经进入诉讼程序，则自然要向审理该案的人民法院提出申请，由该法院审查判断是否作出禁止令，此为诉中禁止令的应有之义。就诉前禁止令而言，由于情况紧急来不及向人民法院提起诉讼，但又亟需采取及时措施，制止生态环境侵权行为，故允许当事人遵循就近便利原则，选择一家与污染环境、破坏生态行为密切关联的侵权行为实施地、损害结果发生地或者侵权行为人所在地等对案件有管辖权的法院提出申请，由该法院审查决定是否作出禁止令。该规定一方面考虑到禁止令作出后实际执行的效果，需要由与生态环境侵权行为密切关联的法院受理诉前禁止令申请，另一方面也考虑到由对案件有管辖权的法院受理诉前禁止令申请，会尽可能避免诉前禁止令的作出法院与审理案件的法院不一致，可能导致后续工作衔接不畅的问题。实际上，该项规定也是回应多地法院所提的反馈意见，即不少地方环境资源案件实施跨行政区划集中管辖，应由这些地方实行集中管辖的法院审查处理更为妥当。
当然，若基于具体个案，受理诉前禁止令申请并作出禁止令的法院并非之后受理并审理案件的法院，则作出禁止令的法院应将相关材料及时移交给审理案件的法院，鉴于此种操作属于法院内部工作协调的范围，囿于条文篇幅，《规定》对此没有具体规定。
（四）采取禁止令保全措施的基本条件、考量因素
《规定》第5条明确了人民法院作出禁止令的基本条件、考量因素。该条规定基于生态环境损害的特殊性以及我国生态环境保护现状和现阶段基本国情，借鉴参考了英美国家法院通过判例逐步形成的中间禁令四要素，即：不可弥补的损害、损失衡量、对公共利益的影响和胜诉可能性，和作出预防性禁令的三要件,即：损害发生的重大性(substantial)、损害发生的高度盖然性(sufficient degree of probability)、损害发生的紧迫性(at no remote period)，以及我国知识产权行为保全司法解释的相关规定，并采纳吸收了各方意见建议；其核心目的在于既要通过禁止令保全措施及时制止生态环境侵权行为或者重大生态环境风险，有效避免申请人合法权益、公众环境权益受到难以弥补的损害，同时也要考虑被申请人的合法权益、国家社会发展的大局，坚持稳中求进，防止出现保护不足和过度保护两种倾向。具体而言：
1.采取禁止令保全措施的基本条件。人民法院采取禁止令保全措施，禁止被申请人实施一定行为，可能会对被申请人及国家社会发展造成一定影响，甚至还存在恶意申请禁止令、借此打击竞争对手的情形，故人民法院审查判断作出禁止令时，应审慎为之。《规定》制定过程中，曾试图确定具体的审查判断标准，但由于生态环境侵权案件类型众多、案情各异，在征求意见过程争议很大，难以统一。后经综合各方意见，以高度概括的方式确定了作出禁止令须具备的基本条件，即污染环境、破坏生态行为具有现实而紧迫的重大风险，不及时制止会造成难以弥补的损害。该基本条件是人民法院审查决定作出禁止令的基础或者前提，若禁止令申请不符合这一基本条件，人民法院应不予准许。基于文义理解，环境损害必须是真实、现实存在的，不是虚构、想象的，具有时空上的迫切性，所产生的风险具有重大性，不及时制止将很可能导致申请人合法权益或者生态环境受到难以弥补的损害。“现实而紧迫的重大风险”的具体判断，可从以下几个层面予以考虑：一是被申请人是否违反了《环境保护法》《森林法》《长江保护法》等环境资源法律法规，实施了污染环境、破坏生态行为；二是被申请人实施的污染环境、破坏生态行为是否已经被相关环境资源法律法规明确规定在应承担法律责任的范围内；三是被申请人因污染环境、破坏生态行为应当被行政主管机关予以行政处理但尚未处理，或者已被行政处理但环境污染、生态破坏尚未得到有效控制。满足上述三方面的要求，即可认定“现实而紧迫的重大风险”的基础已基本具备；在此基础上是否最终作出禁止令，受理法院尚须综合考虑《规定》第5条所涉四项因素，并结合具体个案实际情况进行审查判断。
2.采取禁止令保全措施的考量因素。在污染环境、破坏生态行为具有“现实而紧迫的重大风险”，不及时制止将受到难以弥补损害的基本条件下，人民法院作出禁止令尚须综合考量的因素主要涉及：一是被申请人污染环境、破坏生态行为是否被行政机关依法处理而仍继续实施。被申请人因生态环境违法行为已经被行政主管机关予以责令改正、责令停止或采取限制生产、停产整治、限期拆除等行政处理，而环境污染、生态破坏并未得到有效控制，其中主要原因在于被申请人阴奉阳违，被行政处理后仍继续实施生态环境违法行为，既包括根本没有履行或者没有完全履行行政处理决定或者相关措施，也包括先履行后又恢复实施违法行为等情形。该因素的有无有利于人民法院强化是否应作出禁止令的内心判断。当然，若行政主管机关对被申请人的生态环境违法行为尚未作出行政处理，则该项因素可不予考量。
二是被申请人污染环境、破坏生态行为对申请人合法权益或者生态环境造成的损害是否会超过禁止被申请人一定行为对其造成的损害。“衡平法是在天平上舞动的法律，即便在考虑如何实现正义的时候，也不会忘记对于实现正义成本的计算。……虽然经济成本并不必然是我们考虑法律措施的要素之一，但如果以不经济的方式实现正义，法律的运行成本将明显增加，最后所造成的是对社会利益的损害。”《规定》始终坚持平等保护各方当事人的合法权益，注重考虑申请人合法权益、公众环境权益与被申请人合法权益的关系，注意各方利益和损失的衡量。具体而言：
（1）考量具体的环境损害类型，区分不同的生态环境损害予以救济。生态环境损害千差万别，尤其是环境污染与生态破坏类型不同，造成损害的行为方式差异较大，在具体个案中需要法官发挥司法智慧，对当事人的申请和被申请人的抗辩予以认真审查判断，审慎适用禁止令保全措施。（2）适当控制适用范围，发挥禁止令保全措施“调节器”功能。人民法院在审查判断是否作出禁止令时，要审查比较被申请人污染环境、破坏生态行为对申请人合法权益或者生态环境在裁判前可能遭受的损害，与禁止被申请人一定行为可能会对被申请人造成的损害，以衡量双方合法权益，避免出现利益失衡。特别说明的是，对“损害”的认定不需要精确认定双方损失的具体金额，而是应当在现有证据材料基础上对双方损失范围、大小、程度进行综合比较判断。（3）辅之以程序保障。为平衡申请人、被申请人以及利害关系人之间可能产生的利益冲突，防止权利滥用，《规定》明确了询问、勘查，申请复议，提前解除禁止令保全措施等程序，保障被申请人和其他利害关系人的合法权益。
三是禁止被申请人一定行为对国家利益、社会公共利益或者他人合法权益产生的不利影响。鉴于生态环境侵权领域采取禁止令保全措施，不仅会影响当事人双方之间的利益，而且具有较强的影响外溢性，可能会对涉及社会经济发展的国家利益、社会公共利益以及其他民事主体的合法利益产生一定影响。尤其在生态环境侵权公益诉讼中，诉讼本身就关涉生态环境国家利益和公共利益，人民法院无论是否作出禁止令，都可能会对国家利益、社会公共利益产生影响。因此，人民法院在决定是否采取禁止令保全措施时，“应当考虑当事人所争议的私益和社会公共利益之间的平衡，在一些案件中，更应当考虑代表社会不同层面的公共利益之间的平衡”；审慎统筹各种利益保护，认真审查禁止令保全措施对相关国家利益、社会公共利益或者他人合法权益是否造成不利影响，综合考量相关因素作出应有的判断。
四是其他应当考量的因素。在其他应考量因素中，申请人的诉求应有基本的依据是重点。鉴于禁止令保全措施是对被申请人利益的一种剥夺或限制，即便是临时的，可能也会造成被申请人的损失，甚至重大损失；如果最终申请人败诉，则可能导致被申请人的索赔问题。为此，人民法院在作出禁止令前要对案件初步证据材料进行认真审查，依法进行询问、现场勘查等，以尽可能全面客观地了解案情。只有经初步审查认定申请人的诉讼请求有基本的事实和法律依据，具有较大胜诉可能性时，受理法院才存在作出禁止令的问题。若申请人的诉讼请求明显不能成立或者现有证据难以确定，缺乏基本的事实和法律依据，则人民法院不宜作出禁止令或者要更为慎重处理。当然，在不能作出禁止令的情况下，对于所涉生态环境风险，人民法院可循一定途径通报相关行政主管机关。
（五）禁止令保全措施的文书形式
对于禁止令保全措施的文书形式，在《规定》起草制定过程中存在两种观点。一种观点认为，禁止令从作用和功能上看，既属于民事诉讼行为保全措施，同时也是一种实体权益救济措施，且最新的民事案由已将人格权保护禁令案件作为一项独立案由，故可制作单独的禁止令，其效力等同于民事裁定。另一种观点认为，《民事诉讼法》明确采取行为保全措施要制作民事裁定书，禁止令作为行为保全制度在环境司法领域的延伸适用，亦应遵循该规定，故作出禁止令亦应制作民事裁定书。考虑到环境司法实践的需要，依据2017年《民事诉讼法》第100条、第101条关于诉讼保全的规定，受理禁止令申请的人民法院依法应出具民事裁定书，同时参照海事强制令的方式，制作禁止令在生态环境保护领域延伸适用。故，《规定》最终采取了第二种观点，明确了禁止令行为保全措施的具体形式。民事裁定加禁止令的形式，是民事诉讼行为保全制度在生态环境诉讼领域的创新适用，丰富了民事诉讼行为保全制度，推动了民事诉讼保全制度体系化进程。
《规定》第9条第一款明确无论人民法院是否准予申请人禁止令申请，均应制作民事裁定书，并送达当事人，以保障当事人的诉讼权利。此外，诉前禁止令作出后30日内申请人不依法提起诉讼，禁止令据以作出的事由发生变化、申请人申请提前解除，禁止令作出后被申请人的抗辩成立，以及当事人申请复议后的处理等情况下，人民法院均应出具相应的民事裁定书。该条第二款进一步明确人民法院裁定准予申请人禁止令申请后，可以根据民事裁定制作单独的禁止令予以公示。特别说明的是，此处制作的禁止令是基于环境司法实践需要根据民事裁定的内容而制作，并非强制要求制作，可以由受理禁止令申请的人民法院选择适用。该单独制作的禁止令相当于民事裁定书的附件，可理解为简化版的裁定书。参照海事强制令等其他“令”的文书样式，基于民事裁定制作的禁止令应写明根据裁定的内容，责令当事人立即停止实施的具体行为。鉴于生态环境侵权案件的公众参与多、社会影响大等特点，对禁止令张贴的地点进行了列举，可以在被申请人的住所地，或者污染环境、破坏生态行为的实施地、损害结果发生地等相关场所，通过张贴公示、新闻媒体报道等方式，让公众知晓相关情况，威慑潜在污染环境、破坏生态行为人，扩大公众参与程度，依法接受社会监督。
为确保禁止令保全措施的适用效果，《规定》同时附录了三份民事裁定书、一份禁止令文书样式，并附有相应说明，供受理禁止令申请的人民法院参考选用。
（六）当事人及利害关系人的权利保障
《规定》总结环境司法实践经验，对禁止令保全措施实施过程中当事人及利益相关方的权利保障予以明确，作出了多项具体的规范。一是第6条、第10条规定了询问、勘查、复议程序，保障当事人陈述、申辩等诉讼权利以及利害关系人的合法权益。二是第7条规定了申请人的担保责任，防止恶意申请禁止令和权利滥用，平衡双方合法利益的保护。三是第11条规定了禁止令保全措施的提前解除，在禁止令据以作出的事由发生变化情况下，申请人、被申请人或者利害关系人均可以申请提前解除禁止令，人民法院应在规定期限内审查是否予以解除，以避免当事人或者利害关系人受到不必要的损害。四是第12条明确了不履行禁止令保全措施须依法承担相应法律责任，以保障禁止令保全措施的履行效果。
四、其他需要特别说明的问题
关于禁止令保全措施的执行，在《规定》起草过程中，一直有相关讨论。《规定》第9条明确“裁定书自送达之日起生效”，而作为“发生法律效力”的民事裁定，在被申请人拒不履行的情况下，自然亦存在强制执行的问题。但经调研发现，目前各地法院的环境资源审判体制机制尚在不断完善发展中，既有单独民事、行政分立，也有民事、行政“二合一”，民事、行政、刑事“三合一”，民事、行政、刑事、执行“四合一”，甚至再加上立案“五合一”的归口审理模式。有的法院尽管没有明确将执行纳入环境资源审判庭职能范围，但部分法院环境资源审判部门也会延伸审判职能，积极参与环境公益诉讼案件的执行活动。当然，也有不少法院根据内部职能分工，涉及执行事宜均由执行局负责执行。考虑到生态环境侵权案件的执行往往具有较强的专业性，且各地法院的作法不一，为避免一刀切，《规定》未对禁止令的执行进行规定，各地法院可根据法律法规及相关司法解释的相关规定，遵循各地已有行之有效的执行方式对禁止令保全措施予以落实。