关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定

王希胜律师

最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定
《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》已于2021年2月22日由最高人民法院审判委员会第1832次会议通过，现予公布，自2021年4月1日起施行。
最高人民法院
2021年3月25日
法释〔2021〕5号
最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定
（2021年2月22日最高人民法院审判委员会
第1832次会议通过，自2021年4月1日起施行）
为准确适用《中华人民共和国行政诉讼法》，依法正确确定县级以上地方人民政府的行政诉讼被告资格，结合人民法院行政审判工作实际，制定本解释。
第一条  法律、法规、规章规定属于县级以上地方人民政府职能部门的行政职权，县级以上地方人民政府通过听取报告、召开会议、组织研究、下发文件等方式进行指导，公民、法人或者其他组织不服县级以上地方人民政府的指导行为提起诉讼的，人民法院应当释明，告知其以具体实施行政行为的职能部门为被告。
第二条  县级以上地方人民政府根据城乡规划法的规定，责成有关职能部门对违法建筑实施强制拆除，公民、法人或者其他组织不服强制拆除行为提起诉讼，人民法院应当根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除行为的职能部门为被告。
第三条  公民、法人或者其他组织对集体土地征收中强制拆除房屋等行为不服提起诉讼的，除有证据证明系县级以上地方人民政府具体实施外，人民法院应当根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除等行为的行政机关为被告。
县级以上地方人民政府已经作出国有土地上房屋征收与补偿决定，公民、法人或者其他组织不服具体实施房屋征收与补偿工作中的强制拆除房屋等行为提起诉讼的，人民法院应当根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以县级以上地方人民政府确定的房屋征收部门为被告。
第四条  公民、法人或者其他组织向县级以上地方人民政府申请履行法定职责或者给付义务，法律、法规、规章规定该职责或者义务属于下级人民政府或者相应职能部门的行政职权，县级以上地方人民政府已经转送下级人民政府或者相应职能部门处理并告知申请人，申请人起诉要求履行法定职责或者给付义务的，以下级人民政府或者相应职能部门为被告。
第五条  县级以上地方人民政府确定的不动产登记机构或者其他实际履行该职责的职能部门按照《不动产登记暂行条例》的规定办理不动产登记，公民、法人或者其他组织不服提起诉讼的，以不动产登记机构或者实际履行该职责的职能部门为被告。
公民、法人或者其他组织对《不动产登记暂行条例》实施之前由县级以上地方人民政府作出的不动产登记行为不服提起诉讼的，以继续行使其职权的不动产登记机构或者实际履行该职责的职能部门为被告。
第六条  县级以上地方人民政府根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，指定具体机构负责政府信息公开日常工作，公民、法人或者其他组织对该指定机构以自己名义所作的政府信息公开行为不服提起诉讼的，以该指定机构为被告。
第七条  被诉行政行为不是县级以上地方人民政府作出，公民、法人或者其他组织以县级以上地方人民政府作为被告的，人民法院应当予以指导和释明，告知其向有管辖权的人民法院起诉；公民、法人或者其他组织经人民法院释明仍不变更的，人民法院可以裁定不予立案，也可以将案件移送有管辖权的人民法院。
第八条  本解释自2021年4月1日起施行。本解释施行后，最高人民法院此前作出的相关司法解释与本解释相抵触的，以本解释为准。
《最高人民法院关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》已于2021年3月1日由最高人民法院审判委员会第1833次会议通过，现予公布，自2021年4月1日起施行。
最高人民法院
2021年3月25日
法释〔2021〕6号
最高人民法院
关于办理行政申请再审案件若干问题的规定
（2021年3月1日最高人民法院审判委员会
第1833次会议通过，自2021年4月1日起施行）
为切实保障当事人申请再审的权利，切实有效解决行政争议，结合人民法院行政审判工作实践，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，制定本解释。
第一条  当事人不服高级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，依照行政诉讼法第九十条的规定向最高人民法院申请再审的，最高人民法院应当依法审查，分别情况予以处理。
第二条  下列行政申请再审案件中，原判决、裁定适用法律、法规确有错误的，最高人民法院应当裁定再审：
（一）在全国具有普遍法律适用指导意义的案件；
（二）在全国范围内或者省、自治区、直辖市有重大影响的案件；
（三）跨省、自治区、直辖市的案件；
（四）重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；
（五）涉及重大国家利益、社会公共利益的案件；
（六）经高级人民法院审判委员会讨论决定的案件；
（七）最高人民法院认为应当再审的其他案件。
第三条  行政申请再审案件有下列情形之一的，最高人民法院可以决定由作出生效判决、裁定的高级人民法院审查：
（一）案件基本事实不清、诉讼程序违法、遗漏诉讼请求的；
（二）再审申请人或者第三人人数众多的；
（三）由高级人民法院审查更适宜实质性化解行政争议的；
（四）最高人民法院认为可以由高级人民法院审查的其他情形。
第四条  已经发生法律效力的判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，当事人主张的再审事由不成立的，最高人民法院可以迳行裁定驳回再审申请。
第五条  当事人不服人民法院再审判决、裁定的，可以依法向人民检察院申请抗诉或者检察建议。
第六条  本解释自2021年4月1日起施行。本解释施行后，最高人民法院此前作出的相关司法解释与本解释相抵触的，以本解释为准。
附件：
1.中华人民共和国最高人民法院决定书（最高人民法院决定由高级人民法院审查用）
2.中华人民共和国最高人民法院通知书（最高人民法院决定由高级人民法院审查时通知再审申请人用）
3.中华人民共和国最高人民法院行政裁定书（最高人民法院迳行驳回再审申请用）
附件1
中华人民共和国最高人民法院
决定书
（××××）最高法行决×号
××××高级人民法院：
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条、《最高人民法院关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》第三条的规定，现将再审申请人×××诉×××（机关名称）一案，交由你院审查。请你院依照《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的相关规定进行审查处理。
××××年××月××日
（院印）
附件2
中华人民共和国最高人民法院
通知书
（××××）最高法行通×号
×××（再审申请人）：
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条、《最高人民法院关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》第三条的规定，本院将再审申请人×××诉×××（机关名称）一案，交由××××高级人民法院审查。请等待审查结果。对高级人民法院审查后作出的判决、裁定仍然不服的，可以依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十七条的规定向人民检察院申请抗诉或者检察建议。
特此通知。
××××年××月××日
（院印）
附件3
中华人民共和国最高人民法院
行政裁定书
（××××）最高法行申×号
再审申请人（一、二审诉讼地位）：×××，……。
被申请人（一、二审诉讼地位）：×××，……。
（以上写明当事人和其他诉讼参与人的姓名或者名称等基本信息）
再审申请人×××因诉×××（机关名称）一案，不服××××高级人民法院×××号行政判决（裁定），向本院申请再审。本院依法对本案进行了审查，现已审查终结。
×××向本院申请再审，请求……（简要列明请求和理由）。
本院认为，×××的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款、《最高人民法院关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》第四条之规定，裁定如下：
驳回×××的再审申请。
审判长×××
审判员×××
审判员×××
××××年××月××日
（院印）
法官助理×××
书 记 员×××


最高法发布关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定和办理行政申请再审案件若干问题的规定
最高人民法院  3月26日
《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》（以下简称《被告资格规定》）《最高人民法院关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》（以下简称《申请再审规定》）已分别于2021年2月22日最高人民法院审判委员会第1832次会议、2021年3月1日最高人民法院审判委员会第1833次会议讨论通过，并将于 2021年4月1日施行。这两部司法解释是在疫情防控取得重大战略成果，全面建成小康社会取得伟大历史性成就，决战脱贫攻坚取得全面胜利，“十四五”规划开局，全国上下认真学习贯彻习近平法治思想之际，最高人民法院通过的重要司法解释。两部司法解释的发布将对坚持新时代正确司法理念、严格正确贯彻行政诉讼法、推进法治政府建设、保障人民群众合法权益、深化司法改革产生积极、深远的影响。下面就两部司法解释的起草情况、主要内容和贯彻执行作一介绍和说明。
一、《被告资格规定》和《申请再审规定》的起草过程
修改后的行政诉讼法实施以来，在维护人民合法权益，监督和支持行政机关依法行政，维护社会和谐稳定等方面取得了明显成效。修改后的行政诉讼法根据十八届四中全会精神，将“县级以上地方人民政府所作的行政行为”的管辖提高至中级人民法院，对于确保人民法院独立公正行使行政审判权起到了积极的推动作用。与此同时，在行政诉讼管辖方面，也出现了一些亟待解决的问题：一些地方的法院对于行政诉讼法第二十六条第一款规定的“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的被告确定规则把握不准确；一些当事人由于对法律不熟悉或者为了提高管辖级别，在作出行政行为的行政机关并非县级以上地方人民政府的情况下，将县级以上地方人民政府列为被告，导致中级人民法院案件出现激增态势，也导致当事人的诉讼权利和合法权益不能得到及时有效救济。
行政诉讼制度的主要职能是监督行政机关依法行政和切实有效保障人民群众合法权益。习近平总书记指出：“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！”正确确定行政诉讼当事人资格，特别是行政诉讼被告资格，不仅是贯彻落实行政诉讼法的需要，也是及时切实有效准确保护人民群众合法权益的需要。中共中央政治局委员、中央政法委书记郭声琨要求，人民法院要优化四级法院职能定位和审级设置，推动最高人民法院减少办案数量，优化案件结构，把主要精力放到统一裁判尺度、监督公正司法上来。
为了正确适用法律、实质化解当事人纠纷、优化四级法院职能定位，最高人民法院于2020年12月就起草两部司法解释进行了深入调研。近年来，湖南、河南、辽宁、福建、江西等地法院在准确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告等方面进行了试点探索。这些改革举措已经产生了积极效果，行政诉讼被告确定规则更加明晰准确，当事人行政诉讼救济的获得感增强，及时有效化解了大量行政纠纷。最高人民法院先后在山东济南、海南海口等地就两部司法解释进行了多次调研、论证、研讨，多次征求全国人大法工委和司法部的意见，数易其稿，形成《被告资格规定》和《申请再审规定》两部司法解释稿，并经最高人民法院审判委员会讨论通过。
二、起草两部司法解释的基本原则
在起草过程中，我们贯彻了以下基本原则：
一是以人民为中心原则。在司法解释起草中，我们始终围绕以人民为中心的出发点，对当前行政诉讼活动中人民群众的新要求、新期待进行充分研判，对人民群众反映强烈的突出问题进行系统研究。两部司法解释着眼于与人民群众切身利益直接相关的强制拆除、不动产登记、政府信息公开等领域，切实解决人民群众反映强烈的程序空转、纠纷解决周期较长、实体权益救济不及时等问题，切实体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉。
二是实质性化解行政争议原则。修改后的行政诉讼法将“解决行政争议”作为行政诉讼的重要宗旨之一。习近平总书记指出：要“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”。在司法解释起草过程中，我们以坚持和发展新时代“枫桥经验”作为着力点，将部分法律适用较为清晰，事实认定和行政程序可能存在问题，更适宜在当地解决的案件进行区分处理，纳入社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，完善诉源治理机制，缩短行政纠纷处理周期，实质性化解行政争议，真正减少当事人讼累，提升人民群众的获得感和安全感。
三是优化四级法院职能定位原则。中央多次提出要求，人民法院要优化四级法院职能定位和审级设置，减少最高人民法院办案数量，优化案件结构，把主要精力放在统一裁判尺度、监督公正司法上来。在《申请再审规定》起草过程中，为更好实现审级制度诉讼分流、职能分层和资源配置的功能，发挥最高人民法院对下监督指导、统一法律适用的职能作用，我们丰富了行政申请再审案件的处理方式。
三、两部司法解释的主要内容
《被告资格规定》全文共八条，主要规定了以下几个方面的内容：
（一）明确土地征收中的强制拆除以及县级以上地方人民政府责成有关职能部门对违法建筑实施强制拆除情形下被告资格确定规则。《被告资格规定》第二条和第三条系根据行政诉讼法第二十六条第一款规定的“谁行为，谁被告”的被告资格确定原则，明确对有强制拆除决定书的，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以直接实施强制拆除行为的行政机关为被告，便于当事人准确提起诉讼，及时有效就地化解纠纷。
（二）明确法定具体职能部门经县级以上地方人民政府指导作出行政行为情形下被告资格确定规则。实践中，基于行政管理的考虑，县级以上地方人民政府往往通过听取报告、召开会议、组织研究、下发文件等方式对职能部门进行指导，职能部门据此作出相应行政行为。此种情形下，应当以最终对外作出行政行为的行政机关为被告。
（三）明确县级以上地方人民政府将履责申请转送法定下级人民政府或者相应职能部门情形下被告资格确定规则。即，公民、法人或者其他组织向县级以上地方人民政府申请履行法定职责或者给付义务，法律、法规、规章规定该职责或者义务属于下级人民政府或者职能部门的行政职权，县级以上地方人民政府已经转送下级人民政府或者相应职能部门处理并告知申请人，申请人起诉要求履行法定职责或者给付义务的，以下级人民政府或者该职能部门为被告。
（四）明确涉不动产登记以及政府信息公开案件中被告资格确定规则。《不动产登记暂行条例》第七条规定了不动产登记机构以及实际履行该职责职能部门的不动产登记职权，《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条规定了政府信息公开工作机构的法定职能。基于上述规定，《被告资格规定》分别明确了涉不动产登记以及政府信息公开案件如何确定被告的问题。
（五）明确人民法院释明义务。为了切实保障当事人诉讼权利，及时有效化解行政争议，《被告资格规定》第七条明确规定了人民法院的指导和释明义务。
《申请再审规定》全文共六条，主要规定了以下几方面的内容：
（一）明确最高人民法院裁定再审案件的基本类型。为了切实有效发挥最高人民法院统一法律适用的职能作用，结合我院四级法院职能定位改革方案和民事诉讼法相关规定《申请再审规定》第二条规定了最高人民法院应当裁定再审的七种情形：在全国范围具有普遍法律适用指导意义的案件、有重大影响的案件、跨行政区域案件、重大涉外或者涉港澳台案件、涉及重大国家利益和社会公共利益的案件、经高级法院审委会讨论决定的案件以及最高人民法院认为应当再审的其他案件等七种情形。
（二）明确决定由高级人民法院审查的具体案件类型。行政诉讼法第九十条规定“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审”。该条对于接收申请再审材料后如何处理并未进行规定。司法实践中，最高人民法院对行政申请再审案件查核后，发现一些案件由下级法院审查处理更能有效化解矛盾，更能有效保障当事人实体权利，更能有效实现“官”了民了，更能有效实质性化解纠纷。基于此，《申请再审规定》对接收申请再审材料后如何处理作了进一步细化。
（三）明确迳行裁定驳回申请再审的情形。《申请再审规定》第四条结合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，对迳行裁定驳回再审申请的情形进行了明确。
（四）重申当事人就再审判决、裁定向人民检察院申请抗诉或者检察建议的权利。《申请再审规定》第五条规定了当事人对再审判决、裁定不服的救济途径，即根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十七条的规定向人民检察院申请抗诉或者检察建议。
综上，两部司法解释的出台将对准确实施行政诉讼法，切实及时有效保障人民群众合法权益，推动行政纠纷实质性化解，优化四级法院职能定位，起到积极的推动作用。


最高法院相关负责人就《被告资格规定》与《申请再审规定》答记者问
《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》（以下简称《被告资格规定》）《最高人民法院关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》（以下简称《申请再审规定》）已分别于2021年2月22日最高人民法院审判委员会第1832次会议、2021年3月1日最高人民法院审判委员会第1833次会议讨论通过，并将于 2021年4月1日施行。最高法院相关负责人就《被告资格规定》与《申请再审规定》回答记者提问。
1.在司法实践中，有观点认为，行政诉讼的被告是“形式被告”，应当严格遵循当事人诉谁，谁来作被告的原则。《被告资格规定》对这一问题如何进行规定？
答：根据行政诉讼法第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。司法实践中，一些地方的法院对于行政诉讼法第二十六条第一款规定的“谁行为，谁被告”的被告确定规则把握不准确；一些当事人为了提高管辖级别，在作出行政行为的行政机关并非县级以上地方人民政府的情况下，将县级以上地方人民政府列为被告，导致中级人民法院案件出现激增态势，也导致当事人的诉讼权利和合法权益不能得到及时有效救济。如果行政诉讼被告确定不准确，人民法院将裁定驳回起诉，当事人不服，还要通过二审法院终审，事实上导致当事人的实体权益无法进行实体审理，影响了当事人通过诉讼程序获得救济的及时性和有效性，也浪费了宝贵的司法资源。据此，《被告资格规定》对行政诉讼法规定的“谁行为，谁被告”原则作了重申，进一步强化对当事人合法权利的保护。同时，司法解释明确了人民法院的释明义务，引导当事人及时有效救济，推动行政纠纷实质性化解。
2.《被告资格规定》中对于不动产登记机构以及政府信息公开机构的被告资格问题予以进一步明确，这一规定出于什么考虑？
答：行政诉讼法第二条第二款规定，行政行为包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。行政行为可以是行政机关作出的，也可以是法律、法规、规章授权的组织作出的。国务院颁布的《不动产登记暂行条例》第七条对不动产登记机构的法定职权作了规定。《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条规定各级人民政府及县级以上地方人民政府部门应指定政府信息公开工作机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作，并对政府信息公开工作机构的法定职能作了规定。这两部条例属于行政法规，不动产登记机构和政府信息公开工作机构属于法规授权组织。因不动产登记机构对该条例第五条规定的不动产权利办理登记的行政行为引发的行政诉讼，该机构作被告；对于政府信息公开相关事项引发的行政诉讼，政府信息公开工作机构作被告。
3.《申请再审规定》中“最高人民法院可以决定由作出生效判决、裁定的高级人民法院审查”是基于什么考虑？
答：行政诉讼法第九十条规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但对申请再审后如何处理未作规定。司法实践中，对申请再审案件的处理采用的是“二分法”：对于不符合行政诉讼法第九十一条规定的再审条件的裁定驳回；对于符合再审条件的裁定再审。对于适宜交由下级人民法院审查的具体情形没有规定。《申请再审规定》明确了“决定由作出生效判决、裁定的高级人民法院审查”的处理方式，对于经初步审查发现存在案件基本事实不清、诉讼程序违法、遗漏诉讼请求的；申请再审人或者第三人人数众多的；由高级人民法院审查更有利于实质性化解纠纷的等情形，在纠纷发生地对纠纷进行诉源治理，更有利于行政纠纷的实质性化解，更有利于充分发挥地方法院多元解纷的职能作用 。