政府信息公开案件审理思路与裁判要点

王希胜律师

政府信息公开案件审理思路与裁判要点
上海一中法院
刘天翔

文字部分系根据课程视频整理
大家好，我是上海市第一中级人民法院的刘天翔。今天要和大家分享的是政府信息公开案件的审理思路和裁判要点。政府信息公开案件是集中反映信息公开制度落实情况的窗口，有利于提高政府工作的透明度，建设法治政府。申请人或者第三方认为行政机关公开或者不公开政府信息的行为侵害其权益的，可以通过诉讼寻求救济，从而引发对行政行为的司法审查，形成政府信息公开案件。司法救济和监督对于公民知情权的保障至关重要。
我们现立足于审判实践，分别从案件审理难点、类案审理思路、裁判方式要点三个部分进行梳理、提炼和总结。
一案件审理难点
政府信息涉及的行政管理领域非常广泛，案件审理过程中也必然涉及一定的重点和难点。通常，我们所理解的“政府信息” 是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。但这一概念界定还是稍显宽泛。
此外，涉及到商业秘密、个人隐私以及“三安全一稳定”的信息不予公开，然而对于不予公开事由的审查标准往往不易把握。部分区域的当事人还互相代理、互相串联、反复不间断地申请信息公开，内容高度类似甚至完全相同。但对于滥用申请权行为的认定和规制也同样存在争议。
在信息化时代，政府信息对于公民生产、生活和科研产生重要影响，因而应当加强司法审查，其中贯彻行政法定、行政均衡和行政正当原则，规范执法行为，促进依法行政。
二类案审理思路
在审理思路方面，我们通常采用的是三步审理法：判断是否属于案件受理范围、确定当事人的诉讼主体资格、审查被诉行政行为是否合法三个步骤。
第一步判断受案范围
受案范围的确定，关系到政府信息权利受到法律保护的范围和程度。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条和第二条，分别对应当受理和不予受理的情形进行了列举性规定。其中，应当受理的情形包括拒绝提供或者逾期不予答复；不符合申请的内容和规定形式以及公开的信息侵犯商业秘密、个人隐私或者拒绝更正信息等情形。而不予受理的情形主要是包括：申请人要求公开的是告知行为，公开出版物或者涉及到制作、搜集、分类、汇总和加工信息，甚至以申请政府信息公开的名义要求公开案卷材料等。
我们来看一个案例。申请人甲向税务局申请公开 “地铁公司的税务登记信息”。税务局经检索后发现，地铁公司已经注销税务登记，该信息不存在。因此向申请人予以告知。由于税务局作出的答复是拒绝提供相关信息，如果申请人甲对该答复内容不服，可以提起诉讼，主张相应的权利。
第二步确定当事人的诉讼主体资格
诉讼主体资格的确定，关系到司法审查权对行政权的制约力度。
其中适格原告，包括政府信息公开的申请人和利害关系人。申请人包括要求获取信息的申请人和要求更正信息的申请人。而利害关系人主要是针对于公开的政府信息涉及到第三方的商业秘密、个人隐私等情形，其也可以提起行政诉讼。
关于适格被告，需要区分未经复议的案件和经过复议的案件两种不同的情形。在未经复议的案件中，被告通常是作出答复的行政机关。但针对作出不予答复行为，被申请的行政机关作为被告。如果基于授权履职，派出机构和内设机构也可以作为被告。在经过复议的案件中，如果复议决定维持或者仅确认原答复程序违法，则复议机关和答复机关作为共同被告。如果复议对原答复作出撤销、确认违法、履行等决定的，则复议机关作为被告。
第三步审查被诉行政行为是否合法
行政机关提供的政府信息，在内容和形式上应当符合相应的要求。我们对被诉行政行为的审查主要围绕四个方面：
在职权依据方面，行政机关、派出机构和内设机构、高校、行业协会等社会组织都具有答复的职权。但后两者具有答复职权的前提是基于法律、法规、规章的授权。在执法程序方面，主要涉及的是补正告知、征询第三方意见、作出答复、延长答复期限等程序，其中每一项程序都有对应的时限要求，分别涉及到7个、15个或者20个工作日等。在认定事实方面，主要审查书面答复对于申请人申请公开内容的固定是否准确，以及对于补正告知、延长答复期限等事项的记载是否全面等。在适用法律方面，主要适用的是2019年新修订的《政府信息公开条例》，以及涉及政府信息公开的地方性法规等。
在答复内容方面，行政机关需要区分申请人申请内容的不同，分别作答复。《政府信息公开条例》第三十六条对此有明确规定，在司法审查中也应该对照审查该答复内容是否合法。
在此需要注意的是，涉及到工商、不动产登记资料等信息，如果法律、行政法规有特别规定的，告知申请人依照特别规定办理。在涉及到商业秘密或者个人隐私等公开对第三方合法权益造成侵害的，行政机关不得公开。但如果经第三方同意，或者行政机关认为不公开可能对社会公共利益产生重大影响的，予以公开。
这也体现了利益衡量规则，即当公益和私益发生冲突无法兼顾时，经充分考量后对私益作必要限制，以维护社会公共利益。
我们来看一个案例。申请人乙向建交委申请公开“征收地块配套商品房的供应协议”这一政府信息。建交委经审查认为该信息涉及到房地产公司的商业秘密，向其征询意见，其表示不同意公开。
对于涉案信息中是否涉及商业秘密，我们可以参照《反不正当竞争法》的规定，审查该信息是否属于不为公众所知悉、具有商业价值，并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。
同样，如果信息中涉及到个人隐私，我们也需要从主客观两方面进行审查和判断。
主观上，不愿被公众所知悉的事项；客观上，公开后可能对公民个人的生产和生活产生明显不当影响。
根据规定，确定为国家秘密的信息、涉及“三安全一稳定”的信息以及法律、行政法规禁止公开的信息，不予公开。其中“三安全一稳定”主要指的是国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，都属于不确定的法律概念，解释难度大。
在司法审查中，主要衡量行政机关认定上述信息属于不予公开范围的理由是否充分以及是否经过政府信息公开主管部门的批准等程序。
三裁判方式要点
在立案和诉讼阶段发现案件不符合起诉条件的，分别裁定不予受理和裁定驳回起诉。
当案件进入实体审理之后，主要采取的是以下四种裁判方式：即判决履行信息公开法定职责、撤销信息公开告知行为、确认信息公开告知行为违法和判决驳回诉讼请求四种方式。其中前三种情形主要针对于行政机关具有作出答复的法定职责，或者作出的答复中具有可撤销的内容及确认违法等情形。
判决驳回诉讼请求的适用范围较为广泛，主要适用于以下情形：即不属于政府信息；政府信息已经向社会公开；反对公开等理由不成立；不能说明是基于生产、生活、科研等特殊需要或者已经通过适当形式提供相应的信息，这些情形。
最后，我们一起来研究一个案例。申请人丙向就业促进中心申请公开“办理退工登记手续的材料名称”这一政府信息。就业促进中心经审查后认为，不属于其公开职责权限范围并予以告知。该中心已经履行了告知义务，且其作出的答复内容并无不当，判决驳回申请人丙的诉讼请求。