江西省高级人民法院农村土地承包纠纷案件审判工作指引

王希胜律师

            
     
江西省高级人民法院农村土地承包纠纷案件审判工作指引

赣高法〔2019〕1 号

为妥善处理农村土地承包纠纷案件，统一全省法院农村土地承包纠纷案件的审判工作思路和方法，提高审判质量，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律、司法解释的有关规定和中央关于推进农村集体产权制度改革、深化农村土地制度改革的政策精神，结合审判经验和我省实际情况，制定本指引。

一、农村土地承包纠纷案件受理范围

1、本指引所指的农村土地承包纠纷案件是指与农村土地承包有关的合同纠纷、侵权纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷、继承纠纷等民事纠纷。

2、下列纠纷属于人民法院农村土地承包纠纷案件民事案件受理范围：

（1）农户与农村集体经济组织因履行家庭承包合同引起的纠纷；

（2）农户之间因农村土地承包经营权互换、转让，土地经营权出租（转包）、入股或者其他方式流转引起的纠纷；

（3）第三人侵害农户已经获得的农村土地承包经营权引起的纠纷；

（4）因承包地征收补偿费用分配引起的纠纷；

（5）农户家庭成员间因土地承包权分割、继承，土地经营权流转收益、承包土地征收补偿费用分配引起的纠纷；

（6）农村“四荒”土地、山林果园、养殖水面和其他土地采用家庭承包以外的其他方式承包引起的土地承包合同、土地承包经营权流转纠纷、侵权纠纷、抵押权纠纷；

（7）以未承包到户的农村集体土地使用权、家庭承包土地经营权入股引起的股份转让、收益分配等纠纷。

3、下列纠纷不属于人民法院农村土地承包纠纷民事案件受理范围：

（1）当事人起诉要求确认其具有农村集体经济组织成员资格的案件；

（2）当事人起诉要求确认承包土地的四至范围的；

（3）当事人未与农村集体经济组织签订承包合同，起诉要求农村集体经济组织分配承包土地或签订承包合同的；

（4）农村集体经济组织尚未依照法定程序做出土地征收补偿费用分配方案的，当事人起诉请求分配土地征收补偿费用的；

（5）农村集体经济组织决定不分配或分配一定比例的土地征收补偿费用，当事人起诉要求分配或增减用于分配的土地补偿费用总金额的；

（6）农村集体经济组织做出的土地征收补偿费用分配方案因违法被人民法院撤销后未重新依法做出新的分配方案，当事人起诉要求分配土地补偿费用或赔偿损失的；

（7）法律、行政法规规定属于政府或相关职能部门行政管理和指导解决的事务和纠纷。

4、对于不属于人民法院民事案件受理范围的纠纷，人民法院应当告知当事人向乡镇政府、相关职能部门、基层群众自治性组织、基层纠纷调处机构反映，通过其他途径解决。

二、农村土地承包纠纷案件诉讼主体

5、当事人对土地补偿费用分配方案有异议，并诉请支付相应份额的，由组织民主议定程序分配方案的村民小组或村民委员会为被告。

村民小组组织民主议定程序决定分配方案，但土地补偿费由村民委员会实际控制持有的，可以将实际控制持有土地补偿费的村民委员会列为第三人。

6、当事人对土地补偿费分配方案无异议，仅主张村民委员会或村民小组不向其发放补偿费的，属侵权之诉，可以将实际控制持有土地补偿费的村民小组或村民委员会列为被告。

7、因发包方将尚在承包期内的土地另行发包引起的纠纷，当事人未起诉实际承包方的，为查清事实，可以将实际承包方列为第三人；因承包方将土地承包权互换、转让、土地经营权出租（转包）、入股、代耕引起的纠纷，当事人未将发包人列为被告的，为查清事实，可以将发包方列为第三人。

8、村民小组由小组长代表村民小组参加诉讼。村民小组未推选小组长的，法院核实情况后应通知村民小组所属村民委员会并在该村民小组所在地张贴应诉通知和开庭公告，可以由该小组村民会议推荐的代表或所属村民委员会指派的代表参加诉讼。公告期满，仍无人应诉的，可以缺席审理、判决。

三、农村集体经济组织成员资格审查

9、人民法院在审理农村土地承包纠纷案件中，农村集体经济组织抗辩否认原告具有集体经济组织成员资格，人民法院应当对农村集体经济组织的抗辩能否成立进行审查，不得以原告是否具有集体经济组织成员资格存在争议为由直接驳回原告起诉。

10、农村集体经济组织抗辩否认原告具有集体经济组织成员资格，人民法院应向其释明，要求其明确抗辩的内容是主张原告未取得集体经济组织成员资格还是曾经取得集体经济组织成员资格后现已经丧失，并根据其不同的抗辩内容进行审查。

11、下列情形，农村集体经济组织抗辩否认原告具有本集体经济组织成员资格，不予支持：

（1）出生时，父母双方或一方是本集体经济组织成员且本人户籍登记在集体经济组织所在地的；

（2）因婚姻（包括女方迁入男方或男方入赘迁入女方）或收养将户籍迁入本集体经济组织所在地，且进入本集体经济组织的农户生产、居住生活的；

（3）因国防建设、移民等政策性原因迁入本集体经济组织的；

（4）将户籍从其他农村集体经济组织迁入本集体经济组织时，已经经过村民会议或村民代表会议讨论同意其享有本集体经济组织成员资格，或虽未按程序召开村民大会或村民代表大会，但已经取得本集体经济组织的土地承包经营权，在本集体经济组织承包土地生产、居住生活的；

（5）经民主议定程序召开的村民大会或村民代表大会决定同意，符合村规民约等可以取得本集体经济组织成员资格的其他情形的；

（6）法律或国家政策明确规定可以取得集体经济组织成员资格的其他情形。

12、非因生产生活需要，因交通、子女入学、经商等其他原因与集体经济组织协商将户籍挂在本集体经济组织所在地，农村集体经济组织抗辩否认其具有本集体经济组织成员资格，应予支持，但当事人与本集体经济组织有明确约定的除外。

13、下列情形，农村集体经济组织抗辩其成员已丧失本集体经济组织成员资格的，不予支持：

（1）农村集体经济组织女性成员婚后未将户籍迁出至男方所在地，仍在本集体经济组织承包土地生产、居住生活，且未在男方所在集体经济组织分配承包土地、享受土地补偿费用分配或男方系城镇职工、居民的；

（2）离婚、丧偶妇女将户籍迁回本集体经济组织，并在本集体经济组织承包土地生产、居住生活的；

（3）因外出经商、务工等原因脱离本集体经济组织所在地生产、生活，但未迁出户籍的；

（4）虽然将户籍迁出本集体经济组织，但仍在本集体经济组织生产、居住生活，且以承包土地为其基本生活保障的；

（5）具有本集体经济组织成员资格，因在大中专院校学习、服义务兵或初级以下士官兵役、服刑将户籍迁出或注销的。

14、下列情形，农村集体经济组织抗辩其成员已丧失本集体经济组织成员资格，应予支持：

（1）死亡的；

（2）已经取得其他集体经济组织成员资格的；

（3）将户籍迁出本集体经济组织所在地，或取得非农业户籍，已纳入国家公务员系列或者城镇企业职工、居民社会保障体系，且将承包土地交回本集体经济组织或转让给其他成员的；

（4）经民主议定程序召开的村民大会或村民代表大会决定确认，符合村规民约等应认定丧失本集体经济组织成员资格的其他情形，且不违反法律规定和国家政策的。

15、其他情形中，人民法院审查当事人是否具有农村集体经济组织成员资格，应综合考虑当事人户籍登记状况、户籍变动原因、当事人是否与集体经济组织签订家庭承包合同取得土地承包权、当事人是否在承包土地从事劳动生产、当事人是否在集体经济组织居住生活以及农村土地对当事人的基本生活保障功能等因素予以认定。通常应把握以下原则：

对于户籍登记在本集体经济组织，已经在本集体经济组织承包土地生产、居住生活的当事人，农村集体经济组织否认其成员资格的，一般不予支持。

户籍未登记在本集体经济组织，也未在本集体经济组织承包土地生产、居住生活的当事人，农村集体经济组织否认其成员资格的，一般应予支持。

户籍登记在本集体经济组织，但未在本集体经济组织承包土地生产的当事人，要考虑当事人未获得承包土地的原因、当事人是否获得其他替代性基本生活保障和村民大会、村民代表大会意见等因素，慎重认定其农村集体经济组织成员资格。

四、土地征收补偿费用分配纠纷

16、人民法院审理土地征收补偿费用分配纠纷时，当事人对农村集体经济组织做出的分配方案有异议的，人民法院应当对分配方案进行审查。通常应把握以下原则：

（1）分配方案由村民会议或村民代表会议依照《村民委员会组织法》规定的民主议定程序做出，人民法院原则上应尊重村民自治权，不轻易否定分配方案效力；

（2）分配方案未依照《村民委员会组织法》规定的民主议定程序做出，在案件裁判前也未得到完善，且分配方案的效力对案件实体处理有直接影响的，应当依法确认分配方案无效；

（3）分配方案虽然系依照《村民委员会组织法》规定的民主议定程序做出，但其内容违反法律规定、国家政策，或剥夺、侵害特定集体经济组织成员分配权，应确认其相关内容无效。

17、农村集体经济组织根据本集体经济组织的实际情况和征收土地的性质，经民主议定程序做出的分配方案决定对不同成员按不同比例分配，或者对户籍已迁出的村民、已取得非农业户口的村民予以一定比例分配，当事人要求按相同比例分配的，一般不予支持，但分配方案明显不合理的，可以予以调整。

18、分配方案排除本集体经济组织成员的分配权，当事人主张按照分配方案分配土地征收补偿费用，被征收土地包含了当事人承包土地的，人民法院可以按照分配方案确定其应得的土地补偿费用金额；被征收土地系未承包到户的集体土地，可以按照一定比例或根据当事人履行义务的实际情况酌情确定其应得的金额。

19、当事人主张补偿费但未明确土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费等补偿费项目及数额的，人民法院应当释明其予以明确，如有需要，人民法院可以依职权核实征地补偿方案所确定补偿费用的具体情况。

五、农村土地承包合同纠纷

20、家庭承包方以互换、转让、出租（转包）、入股、代耕或其他方式流转承包土地，已经签订了书面协议的，应当按照书面协议确定双方的权利义务。

21、家庭承包方以互换、转让、出租（转包）、入股、代耕或其他方式流转承包土地，没有签订书面合同，双方对土地流转性质是转让土地承包权，还是土地经营权出租（转包）、代耕存在争议的，可以根据流转原因、合同履行情况、权证登记、农业补贴领取、实际耕作期限长短等因素综合认定流转的性质：

（1）当事人将其家庭承包土地交由本集体经济组织其他成员（或为耕作土地将户籍从其他集体经济组织迁入本集体经济组织的成员）长期耕作，未签订书面合同，土地承包经营权已经登记到实际耕作人名下的，视为经发包方同意转让土地承包经营权，当事人主张系出租（转包）或代耕，要求耕作人返还土地或主张取得该土地征收补偿费用的，一般不予支持；

（2）当事人将其家庭承包土地交由本集体经济组织其他成员耕作，未签订书面合同，土地承包经营权证仍登记为该当事人、农业补贴亦由该当事人领取，其主张系出租（转包）或代耕，要求耕作人返还土地或主张取得该土地征收补偿费用的，一般应予支持。因收回承包土地造成耕作人实际损失的，当事人应根据过错程度予以补偿。

22、农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革后，当事人流转土地，未签订书面合同，也未办理土地承包经营权证变更登记的，双方当事人对转让土地承包权还是土地经营权存在争议的，一般应认定为流转土地经营权。

23、采取出租（转包）、入股、代耕或其他方式流转土地经营权的，未向发包方备案，发包方、当事人以未报备案为由请求确认流转合同无效的，不予支持。

24、家庭承包方代表签订的土地流转合同，若符合表见代理的规定，可以认定流转合同有效。

25、农户家庭内部成员就土地承包经营权分割、土地经营权流转收益、征地补偿费用分配发生纠纷的，通常以农户代表人与村集体经济组织签订的农村土地承包合同或已经领取的土地承包经营权证书所确认的土地面积为限，在承包农户家庭成员内部进行平均分割分配，确认各自享有的份额。

26、农村集体经济组织未经民主议定程序将未承包到户的土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人承包，发包方或发包方所属半数以上村民以未履行民主议定程序或未经乡镇人民政府批准为由要求确认承包合同无效或解除合同的，可以按以下原则处理：

（1）在保护村民合法权益的前提下，尽量维护土地承包关系的稳定，不轻易否定合同效力。对于承包合同签订时法律尚无民主议定程序规定；承包合同已经实际履行多年，农村集体经济组织和村民未提出异议；承包人已经长期持续做了大量投入，仍需长期投入才能获得回报，确认合同无效或解除将造成重大经济损失等情形，一般不予支持；

（2）对于承包合同尚未实际履行、承包合同约定的内容违法、承包人改变农业土地用地性质、发包方与承包方恶意串通损害村民利益等情形，可以确认合同无效或解除合同；

（3）确认合同无效或解除合同后，应根据当事人过错确定合同无效或解除合同后各自的民事责任，对承包人合理的投入和损失应当予以保护；

（4）对于承包合同签订时约定的承包价款过分低于现在的市场行情的土地承包合同，人民法院可以根据实际情况，在维护合同效力的同时，引导农村集体经济组织或村民变更诉请，通过调整承包合同价款的方法平衡和维护各方的合法权益。

六、工作原则和方法

27、农村土地承包纠纷案件具有政策性强、事实查证难、当事人诉讼能力偏低、矛盾容易激化，处理难度大等特点。全省各级法院要结合推广“寻乌经验”深度参与乡村治理工作，对矛盾尖锐、疑难复杂、涉及面广、可能引发群体性事件的农村土地承包纠纷案件，主动向当地党委汇报，积极联动乡镇政府及相关职能部门，争取政府加大协调和指导力度，发挥农村土地承包调解仲裁机构、基层调解组织、民间理事会解决纠纷的功能，妥善化解矛盾纠纷。

28、人民法院审理土地征收补偿费用分配纠纷时，应当对土地补偿费是否已经分配、集体经济组织是否有尚未分配的土地补偿费用进行调查了解。对征收补偿费用尚未分配的，应及时协调政府和相关职能部门指导农村集体经济组织暂停分配或留存一定数额的资金。必要时，可以指导当事人提出财产保全申请，采取保全措施，冻结一定数额的资金。

辖区因城市建设大量征用农村土地，已经有土地补偿费用分配纠纷起诉到法院或有大量此类纠纷苗头的，要及时与政府和相关职能部门沟通，提出司法建议，协调政府和相关职能部门指导农村集体经济组织拟订合理合法公平的分配方案，做好特殊群体的权益保护预防工作。

29、在案件审理过程中，要加强对农民当事人的诉讼指引和指导，帮助农民当事人采用合适的途径维护自身权利，正确行使诉讼权利。

当事人向人民法院起诉时尚未经过任何调解程序的，可以引导当事人接受诉前调解，按照《全省法院矛盾纠纷多元化解操作规程》的规定委托基层人民调解委员会、农村土地承包纠纷调解和仲裁委员会、民间理事会进行调解，或邀请基层组织代表、基层政府代表参加调解。

与案件审理相关的重要事实需要进一步查证，农民当事人没有举证能力或无法调取相关证据的，人民法院应当指导农民当事人提出调查取证申请或适当增加依职权调取证据的力度。

30、对于农村集体产权制度和农村土地制度改革过程中发生的新类型案件，中基层法院要在审理案件时加强对相关法律问题的研究，注重裁判文书说理，有典型性和重要指导意义案件要及时形成案例，向上级法院报告。

七、其他

31、本审判工作指引供全省法院审理农村土地承包纠纷案件时参考适用，法律、司法解释有新规定或者国家政策有明确要求的，应当按照法律、司法解释的规定和国家政策精神办理。