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量刑建议工作的规范化改革

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发表于 2012-4-13 15:26:01 | 显示全部楼层 |阅读模式
量刑建议工作的规范化改革$ h" b( M2 E, M' C* Q
叶青9 R/ A! \9 w3 E& J( g6 s
关键词:量刑建议;量刑程序;量刑规范化0 u  H" c7 l6 ^
内容提要:量刑建议是量刑规范化改革的重要组成部分,已在全国检察机关全面推行。一些地区的检察机关经过多年的量刑建议实践,已经积累了一些经验,也取得了一定的成效,但从中也反映出,我国的检察机关的量刑建议工作在思想认识、工作机制、具体做法、监督效果等方面还存在一些亟待改进的问题。针对这些问题,检察机关应从加强对量刑事实和证据的侦查取证、规范和完善量刑建议等方面来推进量刑建议工作。
$ o! j$ |! s# e! T) D: B& n: e 量刑建议是检察机关对提起公诉的被告人适用刑罚的种类、幅度以及执行方式等向法院提出的建议,是检察机关依法履行法律监督职能的一项重要内容,也是中央确定司法改革的重要任务之一。笔者以上海全市检察机关为研究对象,组成课题组,采取召开研讨会、问卷调查以及数据分析等方法,对该市检察机关的量刑建议工作开展情况进行调研,认真分析量刑建议试行过程中的问题,并提出全面推行量刑建议的对策建议。
# N) r, r- \6 t# J+ Q% e3 @8 h* u 一、上海地区量刑建议工作的基本情况
4 U9 w/ ^9 z/ s* @. w 早在2002年,上海市检察院公诉部门与上海市高级人民法院刑事审判部门已就检察机关行使量刑建议权达成共识并探索试行,成为全国最早开展量刑建议的地区之一。经过八年的实践,上海地区量刑建设工作已经积累了一些经验,也取得了一定的成效。
! H. W% b: W5 ^# f; Z+ b7 p1 \ (一)量刑建议适用范围较为广泛
# D' D( y- G6 I2 \( c 量刑建议的适用范围是指检察机关可以提出量刑建议的案件类型。自2009年1月至2010年3月,{1}上海市22家检察机关公诉部门提出具体的量刑建议的案件数和涉案被告人,分别占到同期办理公诉案件总数的86. 5%和86.2%,其中简易程序案件和普通程序简化审案件(以下简称“两简案件”)占84.6%,普通程序案件适用量刑建议的占15.4%。
( ^8 S' Z' y. E' I (二)量刑建议内容比较全面' f, \" j' s3 I
量刑建议的内容是指检察机关针对被告人应判处的刑罚种类、幅度及其执行方式等提出的具体意见。上海市的量刑建议主要有三种类型:一是相对确定型,即在法定刑范围内提出一定的适用幅度;二是绝对确定型,即明确具体的刑种及刑期;三是原则概括型,即仅在起诉书中载明量刑适用的法律条款,或提出从重、从轻、减轻处罚的原则性意见,这个情形主要适用于一些疑难复杂和较为敏感的案件。据统计,在上海市检察机关提出的量刑建议中,采用相对确定型量刑建议的占89.1%,绝对确定型的占10%,原则概括型的占0,9%。& n3 n5 v. k: f" |" z; N+ k# ~+ C
(三)量刑建议提出的时机、方式呈多样化
1 |/ m. }; n! i 量刑建议提出的时机及方式是指检察机关在哪个诉讼环节(庭审前或后),以何种方式(口头或书面)提出量刑建议。上海市检察机关量刑建议提出的时机分为两种:一是在案件起诉时提出量刑建议,主要适用于“两简案件”;二是在庭审中提出量刑建议,主要适用于普通程序案件。量刑建议的提出方式又分为口头和书面两种:口头方式的量刑建议基本上在发表公诉意见时提出,主要适用于普通程序案件;书面方式的量刑建议基本上采用在起诉书中写明内容的形式,主要适用于“两简案件”。据统计,在起诉书中载明量刑建议的共占案件总数的63.5%,在发表公诉意见时口头提出量刑建议的占案件总数的36.5%2 O! W+ a1 B( D* ^. [6 @
(四)量刑建议审批程序相对完善5 `% ]  @6 Z; r0 z) d" F0 f
量刑建议审批程序是指检察机关内部对量刑意见予以确认的备案审批程序。在上海,量刑建议由主诉检察官根据授权自行决定的,占案件总数的94.3%。对于案情重大复杂,或者承办人与主诉检察官对量刑意见分歧较大以及建议适用缓刑的案件则实行三级审批,这种情况占案件总数的5.7%。需要指出的是,检察分院办理的死刑案件和外国人犯罪案件的量刑建议均实行三级审批。3 D4 `5 ^" h; v* ^; t  z, q
(五)量刑建议被采纳比率较高
, N0 z' l% H9 u 据统计,上海市各中级法院、基层法院采纳检察机关量刑建议的占案件总数的90.5%;未采纳的占案件总数的9.5%,其中适用缓刑的占26.4%,且当中多数为检察机关未建议适用缓刑而实际判决缓刑的案件。此外,有的区检察院采用定期向法院通报的方法提示某一类案件量刑上的偏差;还有的区检察院则对量刑建议与判决结果诉判不一超过30%的案件,要求相关法院说明理由和依据,以充分履行监督职能。1 e& x* u4 O2 c
二、量刑建议工作中存在的主要问题* p' m" m; s9 `6 P  A; V6 A4 Q
2010年2月和10月,最高人民检察院先后下发了《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)和《关于积极推进量刑规范化改革全面开展量刑建议工作的通知》(以下简称《通知》),对检察机关进一步做好量刑建议工作做了部署并提出了具体要求。上海市量刑建议工作虽然起步较早,也取得了一定成效,但在思想认识、工作机制、具体做法、监督效果等方面还存在一些亟待解决的问题。
" n) \8 P# R$ P (一)量刑建议工作的共识有待进一步增强
4 c% g# r2 ?) i8 N 推进量刑建议工作的过程,也是执法办案人员不断提高认识的过程。在量刑建议实践中遇到的一些难点和问题,往往与干警思想上不够重视、认识上存在分歧有关,主要表现为以下三点。一是公诉人对量刑建议工作不够重视。因受“重定罪轻量刑”的思维定势影响,公诉人一般较为注重对犯罪事实和性质的认定,追求定性的诉判一致。有些公诉人对于量刑建议工作,一方面有畏难情绪,认为量刑属于法官的自由裁量权;另一方面在量刑建议不被采纳时又监督乏术,从而在一定程度上影响了开展量刑建议工作的积极性,也增加了推行量刑建议工作的难度。二是侦查人员对量刑建议工作配合不够。侦查人员对量刑事实的调查和证据收集尚未予以足够重视,甚至将逮捕条件等同于起诉标准,导致检察机关的量刑建议缺乏事实和证据基础,直接影响了量刑建议的准确性和稳定性。三是法官对量刑建议工作支持不够。有的法官认为量刑是法庭的专门职能,检察机关量刑建议有越俎代庖之嫌。因而实践中,法官经常会根据其需要进行取舍并决定是否采纳量刑建议,少数法官甚至还存在抵触情绪,对检察机关在庭审中发表量刑建议不予配合。
  |/ u! O1 t+ r+ I$ r5 d+ ] (二)量刑建议工作的制度不够完善, A/ L8 b' i5 D- g' I: Y
目前,量刑建议工作在整体上统一协调不够,各单位在量刑建议的程序和操作上差异较大,从而影响了检察机关提出量刑建议的严肃性和权威性。一是量刑建议适用范围仍具有随意性。虽然绝大多数检察院已对所有提起公诉的案件提出量刑建议,但有的检察院只是对“两简案件”提出量刑建议,还有的检察院仅选择部分案件提出量刑建议。二是量刑建议提出的方式不尽一致。上海市对于“两简案件”主要在起诉书中提出量刑建议,对适用普通程序的案件则在发表公诉意见时提出量刑建议,与最高人民检察院“一般应当制作量刑建议书”的要求不符。即使在起诉书中载明量刑建议的,在内容和格式上也不尽相同。三是量刑建议幅度掌握不够统一。多数检察院以相对确定型为主要形式,但是对于如何确定刑期的幅度则各不相同,有的限定在6个月内,有的则放宽至2年,还有个别检察院倾向对多数案件采用绝对确定型量刑建议。至于哪些案件适用绝对确定型,哪些案件适用相对确定型,哪些案件适用原则概括型的量刑建议,各检察院的差异较大。四是量刑建议审批程序设置尚不规范。有的检察院对所有量刑建议均实行三级审批制,而多数则实行主诉检察官决定制。但哪些案件须经三级审批,各检察院做法不一。其中,对于建议适用缓刑的审批程序差异最为明显。' y  z8 z4 X4 `* v6 O
(三)量刑建议与规范量刑尚未有效衔接% }. s) b. P2 k
检察机关的量刑建议和审判机关的规范量刑,对于实现量刑规范化是相辅相成、缺一不可的。但以往量刑建议工作的探索主要局限在检察系统,与法院的沟通协调不够;多数法院对公诉案件的量刑建议尚未纳入庭审程序,以致量刑建议工作这一检察改革的成效未能得到充分体现,也影响了量刑的公开和公正。
6 W4 G( D0 C1 W$ e$ z8 i  K4 G2 \ 其一,量刑建议基本上未纳入相对独立的庭审程序。上海市除少数试点单位外,其他法院对检察院提出的量刑建议尚未纳入庭审程序,也很少在法庭调查和法庭辩论时专门就量刑问题进行举证、质证和辩论。由于缺乏统一的操作规范,量刑建议即使纳入庭审范围,但在程序上也各不相同。有的将定罪和量刑分开进行,待法庭宣布认定被告人有罪后再进入量刑程序;有的将犯罪事实和量刑事实按先后顺序进行调查;也有的则将犯罪事实与量刑事实进行合并调查。其二,量刑建议尚未在裁判文书中得到评价。从目前收集的裁判文书来看,法院对检察机关提出的量刑建议基本上不予回应,更未对是否采纳量刑建议的理由进行说明和论证。检察机关的量刑建议和法院的量刑结果未能衔接,这既不利于检察机关对审判活动的有效监督,也不利于检验量刑建议的工作质量。9 u2 z" L. b! v8 |8 a; d3 m
(四)量刑建议的质量有待提升
4 j" Q7 i" g6 i 从抽样调查的统计数据看,检察机关对有期徒刑、拘役等部分刑种和缓刑等刑罚执行方式的量刑建议还不够均衡,与法院判决的分歧较为普遍。一是偏重于对重刑的量刑建议。对于管制、拘役等轻缓刑种的量刑建议较少,而法院的轻缓判决相对较多。有的区检察院对于管制刑的建议为零;有的则采用“捆绑式”的方法提出“一年以下有期徒刑、拘役”的量刑建议;还有的甚至还存在实际判决缓刑案件多达几十件,而提出缓刑建议的仅个别案件的现象。此外,大多数量刑建议还局限于主刑,对于附加刑的量刑建议基本空白。二是偏重于量刑建议被采纳比率。有的公诉人将该确定的量刑意见改为幅度刑提出,不恰当地扩大量刑建议的幅度;有的公诉人为单纯追求形式上的高采纳率,把事先所知法官的量刑意图作为基础,然后将刑期上浮20%至30%作为量刑建议;还有的公诉人只对量刑建议做简单的算术,机械地在基准刑上做加减法,导致量刑建议过于机械,有悖量刑建议的初衷,从而无法达到法律监督的客观效果。
- z7 Y' @2 v0 d 三、全面推进量刑建议工作的对策建议
/ R  k' N! V! @; A 笔者认为,检察机关应从以下几个方面来推进量刑建议工作。
7 K* \- t. E7 Y8 ` (一)加强对量刑事实和证据的侦查取证工作. k* ~, c' O5 ?6 B, l: x
量刑事实和证据是检察机关提出量刑建议的前提和基础,侦查机关和检察机关应当依照法定程序,收集能够证明犯罪嫌疑人、被告人犯罪情节轻重以及其他与量刑有关的各种证据。量刑事实是否清楚,量刑证据是否确实、充分,直接影响量刑建议的准确性,因此,必须加强对量刑情节事实和证据的侦查取证工作。一是加强与侦查机关的协调配合。检察机关和侦查机关均应摒弃重定罪、轻量刑事实和证据,以及重法定情节、轻酌定情节的办案习惯,强化全面、客观收集证据的意识,既要重视定罪事实,也要重视量刑事实;既要重视法定量刑情节,也要重视酌定量刑情节;既要重视从重情节,也要重视从轻、减轻情节。笔者认为,检察机关可与公安机关共同研究制定关于加强对量刑事实和证据调查取证的指导性意见,进一步明确量刑事实的范围和证据要求,尤其要结合办案实际,规范如刑事责任年龄、主体身份、自首、立功、累犯、前科、主从犯、犯罪形态、追赃、退赔等常见量刑情节的证明标准以及相关证明材料的制作要求,从制度上规范对量刑事实和证据的侦查取证工作。二是加强在审查逮捕、审查起诉环节对量刑事实的引导侦查取证工作。检察机关在审查逮捕、起诉环节,应进一步强化量刑质量意识,增强捕捉量刑事实和证据的敏感性,主动引导侦查机关全面收集量刑证据。笔者认为,检察院的侦监、公诉等业务部门可结合各自监督职能和工作特点,建立引导侦查量刑事实的工作机制,明确引导的原则、范围、途径和方式,改变以往收集法定量刑情节证据相对较多,而收集酌定量刑情节证据相对较少的状况。
9 m& E) ^5 W3 n: x/ c9 n (二)规范和完善量刑建议工作
# e0 x  x8 u4 M1 Q+ Z5 P- n( v 规范量刑建议工作,是量刑建议质量和效果的重要保证。笔者认为,各地检察机关可按照最高人民检察院的《指导意见》和《通知》,以及最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部(以下简称“两高三部”)《关于规范量刑程序若干问题的意见(试行)》(以下简称《意见》)的要求,结合检察工作实际,研究制定量刑建议工作实施细则,进一步明确量刑建议的适用原则、适用范围、建议内容、提出方式、审批程序、审查监督等要素。具体来说,应做到以下六点。一是正确把握量刑建议的原则。检察机关提出量刑建议应当遵循依法建议、客观公正、宽严相济、注重效果等原则,并以分工负责、互相配合、互相制约的刑事诉讼活动原则指导量刑建议工作,既依法独立行使量刑建议权,又要尊重人民法院依法独立行使审判权,将量刑建议与规范量刑有机结合起来。二是明确界定量刑建议的适用范围。最高人民检察院虽然不是硬性要求检察机关对所有案件都提出量刑建议,但从本质上看,全面推进量刑建议工作,应当以提出量刑建议为基本原则,以不提出量刑建议为特殊例外。三是合理确定量刑建议的内容。根据最高人民检察院的要求,笔者认为可以相对确定型量刑建议为主,绝对确定型量刑建议为辅,而以原则概括型量刑建议为例外,区别不同的适用对象和适用条件来适用。四是统一规范量刑建议的提出方式。根据最高人民检察院“一般应制作量刑建议书”的要求,应以制作量刑建议书为提出量刑建议的主要方式。提出量刑建议可根据案件审理程序的不同,分别采取书面或口头的方式。五是建立完善量刑建议审批程序。对量刑建议的审批,要以一般办案审批程序和主诉检察官办案责任制为依据,对主诉检察官职权范围内的案件,由主诉检察官决定量刑建议的内容,同时实行备案;对主诉检察官职权范围之外的案件,实行三级审批制,量刑意见需经部门负责人审核后报分管检察长决定。其中,对于适用缓刑的量刑建议应当慎重。对被羁押的犯罪嫌疑人拟提出缓刑建议的,应经部门负责人或分管检察长审查决定;犯罪嫌疑人未被羁押的,主诉检察官可决定提出适用缓刑的建议。六是加强对量刑裁判的审查监督。对于量刑建议纳入庭审后,审判机关判决结果与量刑建议不符的,检察机关要正确履行监督职责,对量刑畸轻畸重的要依法及时提起抗诉予以纠正;对量刑失衡、偏差较大的,虽不属畸轻畸重,但也可采取检察意见函等方式进行监督。
+ [  t8 B5 T$ I$ f$ ` (三)加强量刑建议和规范量刑工作的衔接
5 I. d8 F8 g% P" `% C! N 量刑建议是量刑规范化改革的重要内容和组成部分,量刑建议能否纳入庭审程序并取得实效,尤其需要加强检法机关的配合。具体来说,应做到以下两点。一是构建相对独立的量刑庭审程序。基于对我国诉讼制度、诉讼结构、犯罪构成理论、司法资源等因素的考虑,笔者认为现阶段应当在庭审中建立相对独立的量刑程序。对于被告人认罪的“两简案件”,法庭审理可以设置独立的量刑程序,开展量刑事实调查和辩论;对于适用普通程序的案件,其中如果存在被告人不认罪或者辩护人做无罪辩护的,可设置相对独立的量刑程序,先调查犯罪事实和量刑事实,再分别进行答辩。此外,对犯罪事实与量刑事实紧密关联难以区分的,考虑刑事诉讼效率,可以不严格区分定罪程序与量刑程序。总之,应视案件具体情况确定量刑程序的运用方式,避免机械追求定罪程序和量刑程序的严格分离。二是裁判文书应对量刑建议作出评析。“两高三部”《意见》中明确要求法院在裁判文书中应当进行量刑说理。在裁判文书中载明量刑理由,这既是对庭审活动的直接反映和总结,也是对量刑建议采纳与否的回应,有利于实现量刑过程的公开与透明,也有利于增强判决结果的社会认同。
5 V+ }. C, u% `8 k 【参考文献】" w9 D0 s3 u! p: b2 O
{1}本文所涉统计数据的起止时间均为2009年1月至2010年3月。% J( P, _, G, k4 T
来源:《华东政法大学学报》2011年第2期
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