公诉行为公信力建设的四大调控机制

王希胜律师

公诉行为作为检察机关重要的司法实践，内容丰富、责任重大。在建设公正、高效、权威的社会主义司法制度与构建社会主义和谐社会的大背景之下，提升公诉行为的公信力显得更加必要和紧迫。笔者基于行为法学的视阈，在明晰内涵的基础上，将公诉制度、公诉主体、公诉场域等要素纳入考察视野，进而对公诉行为公信力建设的调控机制进行探讨。
■公诉行为公信力的概念与特征
公信力是关系型概念，强调在主体与对象的互动关系中使公众信任、信服的力量。在刑事诉讼领域中，公诉行为公信力即是指检察机关在进行审查起诉、提起公诉、出庭支持公诉、不起诉和抗诉等公诉行为时，所彰显的使公众信服之力量。它具体包括公诉活动的内容，公诉行为的方式、规定及其被认知、信任、服从与遵守的程度等。
笔者认为，公诉行为公信力具有几方面特征：第一，合法性与合理性的统一。公诉行为是检察机关的司法行为，代表国家意志和人民利益，应在法治框架内运行，不具备合法性则谈不上其公信力的有无或强弱问题。但由于法律制度的滞后性与现实生活的复杂性、价值选择的多元性之间的矛盾，公诉行为要取得诉讼参与人和社会公众的信任，还应注意其运行方式的妥当与否和运行内容的合理性问题。尤其是当下，我国正处于社会转型期，法律所调整的社会关系更加复杂，公诉行为所面临的挑战也更加艰巨。因此，在合法性的基础上提升合理性，有助于公诉行为公信力建设的稳固持久和与时俱进。
第二，制度性与政策性的兼顾。公诉行为受刑事诉讼法、刑法等相关法律的调整，其运行主体、运行程序、处理结果等都有相应的制度性依托。这有利于明晰公诉行为样式、规范公诉行为运行，从而为接受监督提供了比较明确的依据，也为自身公信力的树立设定了相对一致的框架。此外，公诉行为还应根据刑事政策进行相应的调整，以满足司法活动刚性与灵活性相统一的要求，回应多样化、变动性的现实诉求。
第三，强制威慑力与自愿服从度的结合。法律的强制力是公诉行为有效运行的保障，它对确保公诉行为的公信力提供了最初的基础和可靠的保障。但是要将这种公信力持久化，还需公众内心的自愿服从与遵守。唯有此，才能从质和量两个方面进行公诉行为公信力的建设，使其达致外在形式与内在品格的统一。目前，我国社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，许多新情况、新问题和新期待的不断出现。与此同时，民主法治建设不断推进，民众权利意识逐步增强，人民群众对司法公正的诉求也越来越清晰和强烈。因此，公诉的职能延伸和内涵深化是发展趋势，公诉行为公信力的建设尤要将其强制威慑性与自愿服从性有效结合。
第四，行为个体化与队伍组织化的协调。公诉行为的职能主体是检察机关，而具体履行职责的是公诉检察官。公诉检察官的言行举止甚为重要。“徒法不足以自行，有其法，尤贵有人。”因此，在行为主体方面存在着个体与组织的协调问题。今年8月，高检院印发了《关于加强公诉人建设的决定》，将公诉主体建设问题提到了更重要的日程，并更加规范化。据此，应在保持司法独立、追求司法公正的前提下，考虑检察机关在国家权力配置体系中的地位以及检察机关一体化机制等问题，此为其一。其二，公诉检察官的职业待遇、教育培训之强化与检察机关的办案机制之创新，亦关系着公诉行为公信力的建设成效问题。
■行为法学视阈下的具体调控机制
公诉行为的规范与有效运行，是检察机关彰显其公信力的重要途径。对此，从行为法学视角观之，这是一项融系统性、科学性和复杂性于一体的工程。其成效如何，将直接关乎司法权威高低与社会和谐程度，笔者认为，公诉行为公信力的建设可以从以下几方面展开：
第一，行为需要的满足机制。公诉行为需要具有多样性和层次性，包括秩序维护、正义主持的初始之需和权力监督、权利保障的终极之需。但是这种行为需要的满足应坚持依法进行，并在刑事政策的指导下进行原则性的灵活构建，以体现其受法律规制性和动态发展性。基于此，该机制的构建可将公诉行为的制度框架之优化作为着重点。以暂缓起诉为例，其内容目前在我国刑事诉讼法中尚未确立，但该公诉行为在司法实践中确有所需，是实现程序繁简分流、提高诉讼效率，以及贯彻刑法谦抑主义和促进社会和谐等诸多需要所合力推动而成的。因此，就暂缓起诉这一公诉行为的公信力建设而言，首先应当将现实之需转化为相应制度的完善并予以合法化。然而，值得注意的是，公诉法律制度更多地表现为一种建构主义下的产物，其所提供的行为框架相对稳定但往往具有滞后性，甚至与司法行为有所背离。因此，公诉行为的需要满足机制以制度完善为着重点的同时，还应关注社会发展情势和司法实践中出现的新情况、新问题，整合多方资源，全面、有效地满足公诉行为之需。
第二，行为动机的激励机制。良好的激励机制，可以有效地调控公诉行为，激发公诉检察官的工作热情，从而促进公诉行为的良性运行，并在诉讼参与人和社会公众中树立较高司法威信。具体而言，在对公诉行为动机的激励机制方面，首先应坚持一定的原则，如合法性与合理性兼顾原则、奖赏与惩罚相结合原则、明确性与引导性相一致原则。其次，完善相关制度设置，并进行科学考核。应让诉讼参与人和社会公众知晓具体公诉行为的动机是什么，是否合法、合理；同时要对公诉检察官予以正确引导。例如，在起诉裁量行为方面，应对公诉检察官基于正义和效率考量的行为动机在总体上予以肯定，并在具体制度设置上不断完善行使起诉裁量权的条件、程序和法律后果。对起诉率和不起诉率的考核，应辩证看待。既应关注数量、比例问题，更应具体分析起诉与否背后的证据条件、犯罪嫌疑人自身情况、被害人意向和社会帮教状况等相关问题。
第三，行为运行的保障机制。从行为运行的保障机制角度，法律规定可以为公诉行为公信力的提升提供一个相对规范和明确的框架。具体而言，对于法律明确规定的公诉权行使范围、行使手段和运用程序，应当予以严格贯彻，以体现其合法性，此为其一。其二，对于司法实践中存在的公诉行为，但尚未被纳入刑事诉讼法规定之内的，应在认真总结经验的基础上，适时通过法律修改的方式进行完善。其三，合理设定公诉检察官的职务待遇，将物质保障与精神保障工作做到位，以解除其后顾之忧。通过上述举措，可以较为充分地保障公诉行为的规范化运作，同时也有利于稳定公诉检察官队伍，从而对提升公诉形象和公诉行为公信力都有所助益。最后，在公诉工作机制方面要勇于创新与落实。例如，建立对不捕、不诉案件的说理制度，案件说情报告制度等，以化解办案风险，赢得民众信任。
第四，行为效果的评价机制。加强其公信力建设，必须客观看待公诉行为的效果，建立一套科学、合理的评价机制。首先应明确公诉行为评价标准的选择。笔者认为，该标准应以符合现有法律规定为主，辅之以合理性标准，并参照联合国相关刑事司法准则的要求；以实现司法公正为主，兼顾司法效率；根据社会发展情势、治安状况、犯罪态势等制定的刑事政策应予以落实，将法律效果、社会效果和政治效果有机统一起来。其次，理顺公诉行为评价主体的关系。对公诉行为评价的来源，既包括检察机关内部的，也有人民法院、公安机关等方面的，还有来自社会公众的，如人民监督员、媒体舆论以及当事人及其他诉讼参与人等。根据“水桶”理论，来自任何一方的不良评价，都将在整体上影响其公信力。因此，在如此众多的评价主体之间，协调好相互关系，突出重点、兼顾其他，尤为重要。再次，科学设置公诉行为的具体考核指标。例如，关于起诉率、有罪判决率等考核指标的设定，从深层次上讲，有对证据裁判原则和证明标准层次性、诉讼认识阶段性等规律的忽视之嫌，可能会以保证案件质量的名义动摇刑事法治的司法性根基。对此，应当充分尊重刑事诉讼规律，正确评价这些数据性指标与办案质量、与行为公信力大小的关系。此外，还应将我国政治、司法体制特色和公诉检察官这一角色的法律性与社会性进行全面审视，以完善案件质量考评体系。
（作者单位：李利君 刘根菊 中国政法大学）
来源：检察日报