应确认检察机关职务犯罪侦查优先权

王希胜律师

编者按 截至2009年11月，最高人民检察院检察理论研究课题又有一批顺利结题。为加强检察理论研究，传扬课题研究成果，特从中选取部分课题成果摘要刊登，以飨读者。
职务犯罪侦查优先权，指检察机关作为职务犯罪法定专门侦查机关，从法律上对已涉嫌犯罪的职务违法行为的优先查处权，以及对与职务犯罪有牵连的非职务犯罪或因认识、证据等因素而不可避免地进入其侦查程序的其他非职务犯罪，根据需要享有的侦查管辖决定权，同时还包括在特定情况下，检察机关因侦查需要而临时要求社会主体予以谅让合作的权力。作为检察机关的主要职权之一，职务犯罪侦查权在服务依法治国、促进社会和谐中发挥着重要作用。但职务犯罪侦查工作又有特殊性，我国当前对职务犯罪及其关联犯罪的查处权，由检察机关、纪检监察机关以及其他刑事侦查机关多头分散行使。因此职务犯罪治理目标的实现程度，实际上也受制于各“有权主体”之间如何实现权限的科学分配和协调运行问题。目前检察机关的职务犯罪侦查工作局面还有待继续改善，其原因除了体制因素和侦查人员素质等影响之外，更主要的还在于侦查权自身不够充分和有力，尤其体现在对与职务犯罪有关联的普通犯罪的机动侦查权欠缺、及时介入纪检监察机关办理的涉罪案件的保障性手段有限等。这些情况归结起来，实质上就是检察机关应否以及如何享有职务犯罪侦查优先权的问题。
从域外法治国家或地区的制度模式看，检察机关的职务犯罪侦查“优先权”从某种意义上是个常识性事物，本身并不成为一个“问题”。众所周知，侦查权是一种体现单方意志性的、行政强制色彩浓厚的特殊权力，价值取向比较单一，其一切行为及其结果实质上都是围绕着“服务控诉”而展开的，这就决定了控诉权对侦查权有着强烈的上位性和导向色彩。因此为确保侦查行为不偏离控诉目标，各国往往在由警察机关具体侦查大多数案件的同时，也概括地将侦查权或其指挥权同时授予控诉机关。尤其是在大陆法系国家或地区，其检察机关几乎都享有一般侦查权，在刑事案件管辖方面和警察机关大多并无明确的职能分工，检察机关从法律上对公诉案件都享有决定侦查的权力，因此侦查优先权事实上已经天然地包含在其具有“最终控制”意义的法定侦查权范畴内了。基于公共组织及其人员犯罪的特殊危害和治理要求，以及检察机关作为司法领域中公益代理人的特殊角色，这种制度设计模式无疑是符合犯罪治理目标需要的。
我国检察机关的侦查权及其优先地位问题几经变迁。建国之初，我国法律曾赋予检察机关“对刑事案件实行侦查、提起公诉”的一般侦查权，实质意义上的侦查优先权自然也包含其中。1979年刑诉法规定“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他刑事案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉”，在明确检察机关主要侦查管辖职务犯罪的同时，也授予其广泛的机动侦查权。但1996年刑诉法修改后，检察机关侦查权大大削弱。比如，从与公安机关的职能管辖关系看，一是检察机关职能管辖范围固化，对与职务犯罪相关联的普通犯罪管辖权被取消，在侦查职务犯罪中涉及公安管辖的刑事案件一般应当移送公安机关。二是检察机关的机动侦查权受到多重限制，对象限定为国家机关工作人员，案件限制为利用职权实施的重大犯罪案件，程序限定为省级以上检察院决定。这导致实践中机动侦查权几乎难以启动。另如，从检察机关与纪检监察机关之间的办案关系来看，当前许多职务犯罪往往由纪检监察机关最先接触并处理，但纪检监察机关的特殊性又决定了其工作单靠自身并不能获得法治意义上的处理，涉罪案件仍须经由司法才能追究法律责任。对此，中央纪检监察机关及最高司法机关虽然很早就明确了涉罪案件应当“移送司法”原则，但实践中的情况往往比较具体和复杂。如党政违纪行为的涉罪判断权以及何时才“发现”涉嫌犯罪的决定权掌握在纪检监察机关手中，这就容易在何时移送、是否移送上产生不确定性，从而难免影响犯罪追究。因此从现行立法和工作体制的实际情形看，我国检察机关职务犯罪侦查权必要的优先地位实质上并没有得到确认和保障。
新形势下我国检察机关应当拥有比较完善的职务犯罪侦查优先权，这是毋庸置疑的。因为从反腐败和依法治国方略的长远需要来看，积极推进职务犯罪治理法治化是时代趋势，而这一过程中专职司法机关的作用不可替代。赋予专职司法机关相对完善的侦查权并充分发挥其作用，有利于在保持政治稳定和经济发展的情况下，凸显职务犯罪查处和预防效果，有效促进社会和谐和增强我国反腐败事业公信力。从与纪检监察机关办案的关系看，作为专职司法机关，检察机关侦查行为具有程序化和规范化特征，其及时介入和参与，有利于补强案件查处的法治效果，并减轻来自社会舆论的某些争议压力。从与公安机关的办案关系看，检察机关根据需要而直接侦查与职务犯罪有关联的某些普通犯罪，既能减轻公安机关的办案压力，也有利于及时查处隐藏的职务犯罪，从而有效应对当前职务犯罪隐蔽性、交织性的复杂情况。从保护公民权利方面看，检察机关及时介入纪检监察机关查处的涉罪职务案件，使其不必过于依赖“双规”、“两指”，既可以避免“双规”、“两指”是否应当折抵刑期的争议，也可以用国家赔偿制度为当事人提供一个合法救济渠道。
基于上述分析，应当对我国检察机关职务犯罪侦查的权限设置和运行机制予以完善，进一步确认和保障其必要的优先地位。首先，应通过立法适度扩展检察机关的机动侦查权，有必要回归1979年刑诉法在这一问题上的基本立场，即除了贪污贿赂、渎职侵权罪外，检察院认为需要直接受理的其他刑事案件，也可以立案侦查。但可以保留必要的程序限制，具体可由经省级以上检察院决定改为“上一级人民检察院决定”。同时应明确规定检察机关有权机动侦查的重点案件范围，比如在职务犯罪侦查过程中嫌疑人或其他主体为逃避、对抗侦查行为而打击报复、包庇、伪证、诬告陷害等犯罪行为，与职务犯罪密切关联的其他犯罪，特别是渎职犯罪的“原案”等。其次，应进一步实现检察机关与纪检监察机关之间办案关系的科学化。对于检察机关侦查的案件若需即时进行党政纪处理，应遵循“侦查不中断”原则，而对于纪检监察机关调查的违纪行为应遵循“发现涉嫌犯罪即及时移送”原则，同时赋予检察机关进一步获取案件资料的“调卷权”。对于符合强制措施适用条件的嫌疑人，应遵循“刑事强制措施优先”原则，同时应对监视居住制度予以完善，适度扩展监视地点范围，允许司法机关在嫌疑人住所或居所以外的固定地点进行监视。
上述两方面的完善，是进一步确认和保障检察机关职务犯罪侦查优先权最重要的两个方面。但从职务犯罪侦查的实际需要看，侦查优先权在实践中还有两个问题不应被忽视：
第一是事后性职能管辖权冲突问题。作为职务犯罪法定侦查机关，检察机关必须主动履职，因此实践中难免会因认识、证据因素等而立案侦查一些本来不属于其管辖的案件。但职务犯罪侦查工作又有特殊性，频繁的管辖变更必然容易造成不应有的“失密”情形，自然十分不利。基于这一点，法律也应赋予检察机关对已侦查终结但发现不属自己侦查管辖的案件以必要的侦查管辖选择权，以确保不妨害职务犯罪治理目标的实现。第二是侦查工作中的“便利性保障”问题。检察机关实践中需要进行“紧急处置”或获得便利的情形很常见，如可以进行各种侦查取证，紧急情况下可以对嫌疑人先行采取必要措施等。这些都说明了特定紧急措施或保障手段的重要性。而这些情形在时空方式上往往具有随机性、秘密性。但现行法律并没有对检察机关进行相关授权，而检察机关的侦查又不能适用人民警察法和国家安全法关于类似优先权的规定，这在实践中必然是不利的。因此为保障特定情况下检察机关实施抓捕、布置监控、蹲守设伏、侦查实验或及时取得通讯信号、获得紧急技术支援等需要，法律应当明确赋予检察机关以下几种具有临时征用性质的“便利地位优先权”：一是交通工具使用或通行优先权，二是场所使用优先权，三是物品使用优先权，四是行为援助优先权，同时规定以“特定紧急、无可选择”为特征的适用条件和相应的补偿救济制度。
（作者张利兆为浙江省宁波市人民检察院副检察长、法学博士）
来源：检察日报