公诉撤回程序和条件如何把握

王希胜律师

□公诉撤回不是一种实质性的诉讼终结
□再行起诉的门槛如果设置得过低，将增加再行起诉的随意性
□撤回起诉后，由人民检察院进行补充侦查，有利于明确责任
公诉撤回，是指人民检察院发现已经向人民法院提起公诉的案件不符合法律要求的起诉条件，或者公诉请求的内容有错误，决定撤销、收回公诉请求的诉讼活动。1996年修改后的刑事诉讼法未对人民检察院公诉撤回问题作出规定，但是，1998年6月29日颁布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第一百七十七条规定，在宣告判决前，人民检察院要求撤回起诉的，人民法院应当审查人民检察院撤回起诉的理由，并作出是否准许的裁定；1999年1月18日最高人民检察院发布的《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《规则》）第三百五十一条规定，在人民法院宣告判决前，人民检察院发现不存在犯罪事实、犯罪事实并非被告人所为或者不应当追究被告人刑事责任的，可以要求撤回起诉。然而，现行的司法解释对公诉撤回后如何具体操作未作出明确的规定，导致司法实践中案件撤回起诉后的处理方式不尽统一，同类撤诉案件出现不同的处理结果，影响了公诉撤回的程序价值和刑事司法的严肃性。因此，笔者试从以下几方面就公诉撤回在实际运作中需要厘清的问题进行探讨。
一、公诉撤回后的处理及期限
公诉撤回权，是人民检察院依法撤回审判请求，引起人民法院中止刑事案件审理的一种诉讼权利，是公诉权的重要组成部分。该项权利的正确行使有利于人民检察院对错误的起诉及时补救，确保不应当进行的诉讼程序及时归于终结，减少因审判工作的继续开展所必需的人力、物力和财力的投入，从而节约司法资源，也是检察官履行客观公正义务，依法保障人权的体现。但是，公诉撤回不同于自诉撤回，公诉撤回不是一种实质性的诉讼终结，只表明人民检察院暂时放弃向法院起诉，撤回起诉后，只有通过作出不起诉决定，或是撤销案件决定，才能使诉讼程序归于终结。
根据《规则》规定，具有下列情形之一的，可以要求撤回起诉：（1）发现不存在犯罪事实；（2）发现犯罪事实并非被告人所为；（3）发现不应当追究刑事责任。前两种情形表明提起公诉的决定是错误的，人民检察院应及时撤回起诉，并作出无罪不起诉的诉讼终结处理。后一种情形则包括两个层面：一是具有刑事诉讼法第十五条规定的情形之一，不应追究刑事责任。对此，人民检察院同样应作出无罪不起诉的诉讼终结处理；二是主要犯罪事实不清，证据不足，不符合起诉条件，则应通过补充侦查后，由人民检察院根据不同情况作出再行起诉或存疑不起诉决定。需要特别指出的是，对撤回起诉后应作诉讼终结处理的案件在押被告人，应立即变更强制措施，以避免其合法权益遭受更多的损害，也防止增加国家赔偿的责任。
由于撤回起诉到再行起诉或不起诉决定的处理期限内，被告人仍处于被追诉状态。如果这一期限过长，显然不利于对诉讼当事人的合法权益保护。然而，现行司法解释未对这一期限作出明确规定，致使司法实践中，有的案件撤回起诉后久拖不决；有的撤诉后又进入审查起诉阶段，重新计算审查起诉期限，这些做法显然有悖于诉讼公正，背离了公诉撤回制度的设计初衷。因而，应对公诉撤回后的处理期限作出明确的规定。笔者认为，撤回起诉后的处理期限可作如下规定：撤回起诉后如认定犯罪嫌疑人无罪，应通过作出不起诉决定终结诉讼程序，并于十五日内作出；撤回起诉后应予补充侦查的，应在一个月内作出再行起诉或不起诉决定。同时，将撤回起诉的次数限制为一次。以利于及时终结诉讼程序，避免案件久拖不决而使诉讼当事人始终处于讼累之中，从而实现公诉撤回的价值目标。
二、公诉撤回后案件的补充侦查
《规则》第三百五十三条第四款规定，撤回起诉后，没有新的事实或者新的证据不得再行起诉。根据对这一规定的理解，人民检察院对主要犯罪事实不清，证据不足，不符合起诉条件的案件撤回后，还要通过补充侦查，以发现新的事实或者新的证据，然而《规则》未对撤回起诉后的补充侦查作出相应规定，更没有明确由人民检察院自行侦查，还是退回公安机关侦查。但是，根据《规则》第三百五十条规定，在审判过程中，对于需要补充法庭审判所必需的证据或者补充侦查的，人民检察院应当自行收集证据和进行侦查；必要时可以要求公安机关提供协助。由此可见，案件进入审判阶段，人民检察院已不能要求公安机关补充侦查。撤回起诉是人民检察院单方的诉讼行为，不能据此引起公安机关侦查活动的恢复，而且“两高”司法解释未赋予人民检察院将撤回起诉案件退回侦查部门补充侦查的权力。对于公权力来说，法无明文规定不应行使。因此，撤回起诉后，需要补充侦查的，由人民检察院进行侦查。
从诉讼效益的角度而言，撤回起诉后，人民检察院也不应将案件退回公安机关补充侦查。因为撤回起诉后，将案件退回公安机关补充侦查，引起刑事诉讼程序倒流，使案件处理处于循环往复的状态，使办案周期不当延长，不仅造成司法资源的浪费，而且使当事人陷入诉讼泥沼，不能得到及时解脱，合法权益因此受到侵害，因而破坏了刑事司法的严肃性和可期待性，不利于诉讼效益价值目标的实现。
此外，撤回起诉后，由人民检察院进行补充侦查，也有利于明确责任，可防范在撤回起诉后的案件处理上相互推诿，以及利用退查权规避国家赔偿，促使人民检察院慎用诉权，以保护当事人的合法权益，使刑事诉讼处于相对稳定的状态。
同理，人民检察院直接受理侦查的案件在撤回起诉后，审查起诉部门亦不应将案件退回本院侦查部门补充侦查。
三、公诉撤回后再行起诉的条件
公诉撤回后可否再行起诉，《规则》第三百五十三条第四款规定，撤回起诉后，没有新的事实或者新的证据不得再行起诉；《解释》第一百一十七条第四项规定，人民法院准许人民检察院撤回起诉的案件，没有新的事实、证据，人民检察院重新起诉的，人民法院不予受理。可见，公诉撤回之后再行起诉的条件为有新的事实或者新的证据。但是，司法实践中对上述规定存在不同的理解，因而对再行起诉的标准把握也不尽一致。
有观点认为，人民检察院撤回起诉后，只要发现了任何一件与原案相关的新的事实或者新的证据即可再行起诉，显然这种理解所要求的再行起诉条件比较容易获取，因而降低了再行起诉的限制性要求，使得再行起诉的门槛过低，增加了人民检察院再行起诉的随意性，导致撤回起诉与再行起诉失去有效限制，不利于被告人合法权益的保护。
笔者认为，虽然上述规定对再行起诉所要求的“新的事实”和“新的证据”是一种并列关系，无需两者同时具备。但根据“两高”规定的精神，两者均有其特定的涵义，应作如下理解：
新的事实，一般是指足以影响定罪的新的案件事实。这一事实的发现使案件达到了法律要求的起诉条件。如，被告人行为事实清楚，只是因为没有查清被告人是否达到刑事责任年龄而撤回起诉的，在查清被告人达到刑事责任年龄后，就可以重新起诉。当然，新的案件事实必须要有新的证据加以证实。
新的证据，一般是指能够产生定案作用，使指控犯罪得以成立的新证据。这种证据若为直接证据则可直接证明案件主要事实；若为间接证据则与其他证据相结合能够证明案件主要事实，从而消除原来据以撤回起诉的情形。如，在案件审理过程中，因主要证人翻证，使起诉指控不能成立而撤回起诉的，后证人重新作证，使犯罪事实足以认定，人民检察院可以有新的证据为由重新起诉。
另外，司法实践中，人民检察院在撤回起诉后，发现被告人有其他方面犯罪事实以及证明这些事实的证据，而先前撤回起诉的事实和证据没有任何变化，是否可以一并起诉，“两高”司法解释没有明确规定。笔者认为，只能对新发现的犯罪事实提起公诉，而不能对已经撤回而没有变化的部分再行起诉。
（作者单位：张秀娟 安徽宣城市宣州区检察院）
来源：检察日报