我院查办的局级干部职务犯罪案件分析

王希胜律师

北京市西城区是首都功能核心区之一，是国家政治中心的主要载体，国家金融管理中心，区内各级国家机关数量众多，驻区中央单位60多个，驻区市级单位30多个，此外还有大量局级以上的事业单位和国有企业。特殊的地理位置决定了我院在职务犯罪侦查方面承担着更为繁重的任务、更为重大的责任。近5年来我院共查办13名局级干部职务犯罪案件（占同期查办职务犯罪总人数的7.51%），其中正局级4人，副局级9人。涉案金额1500万余元，挽回经济损失300余万元。从性别看，男性12人，女性1人。从年龄看，年龄最小的43岁，最大的68岁，平均年龄55.46岁。
一、局级干部职务犯罪案件的特点
局级干部职务犯罪既有一般职务犯罪的共性，又有自己的特性。从我院查办的局级干部职务犯罪案件来看，有以下几个显著特点。
（一）案件本身牵涉面广，影响恶劣
由于局级干部所处的位置都比较重要，因此其职务犯罪的后果都很严重，影响很大。如国家食品药品监督管理局系列案件中，原医疗器械司司长郝某（副局级）、药品注册司司长曹某（副局级）和中国药典委员会秘书长王某（正局级）均为局级干部，他们的职务犯罪行为在行业内引起很大的震动，在社会上也造成了广泛的影响。以被判处死缓的曹某为例，其在担任药品注册司司长期间，不仅利用手中的权力接受企业请托，收受钱财230余万元，而且还在药监局推行GMP论证和“地标”转“国标”等药品新政工作中，在核发药品批号、药品审批和对药品经营许可证、药品进出口许可的审核过程中，收受钱财，降低标准，造成药品管理混乱，降低了国家机关的公信力，影响极为恶劣。
（二）所涉罪名主要集中于贪污罪和受贿罪
从所涉罪名看，立案侦查时涉嫌贪污罪6人，受贿罪6人，挪用公款罪1人。随着侦查的深入，巨额财产来源不明罪，玩忽职守罪等也渐渐浮出水面。这一方面反映了局级干部职务犯罪的常见状态，另一方面也反映了检察机关查办的重点所在。
（三）从犯罪到被查处的周期较长
局级干部职务犯罪案件从犯罪到被查处的周期较长，平均时间为4－5年。其中，时间最短的为7个月，最长的为7年零5个月。如国家某部级单位副局级干部受贿案，在侦查机关查证的数项犯罪事实中，最早的犯罪行为是在刘某任处级干部时利用为新奥集团股份公司办理境外上市相关手续的职务便利，收受该公司经理杨某给予的瑞士原装劳力士手表一块（价值人民币5万余元）。首次作案时间距离案发时间7年有余。这一方面说明犯罪分子的手段隐秘，隐藏较深，另一方面也说明目前对领导干部权力行使情况的监督还不到位，案件发现难。
（四）犯罪的具体表现形式日趋复杂
从作案手段来看，其表现形式已经不再局限于收受索取现金或私分款项，而是呈现出多元化的复杂趋势。如贪污罪的作案手段既有直接平帐伙分，也有以比较隐蔽的形式侵吞公款。如尹某（副局级）贪污案中，尹某伙同单位其他工作人员通过购买商业保险的形式，达到侵吞本单位小金库中近20万元公款的目的。在受贿犯罪中，除了直接收受索取现金外，也有收受汽车、钢窗等实物、低价购买商品房以及收受高尔夫俱乐部会员卡和各种购物卡等形式。如在查办国家发展与改革委员会环境节约与资源保护司副巡视员孙某受贿案时，侦查人员在其住所竟发现了不同种类的购物卡、消费卡82张，面值达20余万元。
二、局级干部职务犯罪的原因分析
（一）位高权重，缺乏制约
从我院查办的案件来看，涉案局级干部要么属于一些事业单位或国有企业的主要负责人，要么属于国家部委中的中层领导，都是握有实权的“实力派人物”。位高权重的本意蕴含着更大的责任担当，但缺乏有效制约的权力却使得一些局级干部变得“疯狂”，并最终带来牢狱之果。上文分析的从犯罪到被查处的周期较长也说明对权力拥有者、对权力行使过程缺乏有效的事中制约和事后监督，以至于出现了有的干部一边进行职务犯罪一边却不断成长进步，甚至有的直至退休后才案发的现象。
（二）发现难、查办难致使威慑力度不够
从这些案件的办理情况来看，局级干部职务犯罪发现难、查办难的特点比较明显，这也是局级干部在利用职务便利贪污受贿时有恃无恐的一个外在原因。就贪污罪而言，局级干部这一特殊的犯罪嫌疑人群体多属所在单位的主要负责人，在侵吞公款的过程中，他们往往和经办人，甚至单位所有成员“利益均沾”，整个利益共同体一般都不希望事情败露。受贿犯罪中同样如此，行贿人和受贿人“各取所需”、“有福同享”，而且一般都是“一对一”的关系，行受贿双方也属于利益共同体。如此一来，知情者不举，举者不知情，这就从源头上造成了发现难问题。
在查办环节，由于局级干部多属位高权重的“实力派人物”，本人或所在单位掌握着大量稀缺资源，加上本人平时积累的人脉在其被查办的“关键时刻”往往会以各种各样的形式粉墨登场，为案件的办理增加阻力和干扰。再加上检察机关的侦查手段过于传统，缺少相应的技术侦查措施，致使查办案件的时间成本和经济成本居高不下，而效率却难以有效提高。
（三）“圈子腐败”现象突出
从查办的案件来看，既有一个单位的领导和工作人员共同侵吞公款，又有一个单位为数甚多的各层级工作人员纷纷出手大肆敛财。这种群体性的腐败折射出职务犯罪的新特性。“圈子腐败”表明在某些单位，潜规则已经战胜显规则成为一定时期通行的规则。这种在一定时期是非颠倒、荣辱不分的工作氛围很容易催生出令人瞠目结舌的职务犯罪，尤其是在掌握审批权的“要害部门”，公权力的异化后果更为严重。以国家食品药品监督管理局系列案件为例，曾担任原局长郑某（已被执行死刑）秘书的曹某（副局级）被判处死刑缓期执行，曾担任郑某秘书的郝某（副局级）被判处有期徒刑15年，国家药典委员会原秘书长王某（正局级）被判处无期徒刑，其余还有数名处级以下官员被查处判刑。同一个单位，多人涉案，前腐后继，这些典型案件表明，在职务犯罪的诸多诱因中，制度因素是不容忽视的重要原因。如果制度足够科学完善，程序足够公开透明，或许能够有效减少或遏制职务犯罪的高发。局级干部大多是一个单位的领导者、制度的制订者和最高执行者，他们的腐败将直接导致制度被束之高阁，或被玩弄于股掌之间，这就为单位中其他人员的腐败留下了可乘之机和足够的空间。
三、局级干部职务犯罪的预防建议
对局级干部这一特殊群体的犯罪预防，应当紧紧围绕“权力运行”这一中心，通过构建事前预防、事中制约、事后监督有机结合的三位一体机制来有效进行。
（一）以科学的制度建设，构建“权力运行”的事前预防体系
制度建设固然首先是各行业各单位的任务，但是检察机关在查办职务犯罪案件过程中也能够发现案发单位甚至某一行业在制度建设方面的漏洞和不足，因此，承担着法律监督职责的检察机关在查办职务犯罪案件的同时，应积极地帮助发案单位和行业完善制度、堵塞漏洞。多年来，检察机关一直以制发检察建议的方式帮助案发单位整章建制，取得了一定的效果，但是由于检察建议的内容、格式等尚不规范，其作用的发挥受到了一定的限制。为了更有效地帮助案发单位完善制度，检察机关应在检察建议的质量和发布途径方面有所突破，更上层楼。
就检察建议的质量而言，应更注重检察人员专业性的发挥，在检察建议的针对性和科学性方面做足文章。与级别较低者职务犯罪案件所暴露出的多为具体的、局部性的问题相比，局级干部职务犯罪往往伴随着整体性的制度缺陷，因此检察机关在制作检察建议时更应从案件入手开展深入的调查研究，切实找准问题，提出系统的、整体性的制度建议，特别是应从强化内部制约的角度着眼，以保证制度能够落到实处，并得到严格的执行。就检察建议的发布途径而言，既要发给案发单位并督促其迅速整改回复，更应当注重发给其上级单位或同级纪检监察及人事部门，实现一定程度的信息互通，整合力量，提升制度完善和犯罪预防合力。此外，由于特定时期发案单位和未发案单位存在的问题可能具有共性，因此应当注重检察建议普适性作用的发挥，通过加大媒体宣传力度及固定发布渠道、定期结集出版来扩大检察建议的“受众范围”，实现预防资源的共享。
（二）以公开透明的程序，构建“权力运行”的事中制约体系
在“权力运行”过程中，应当更加注重相对人的制约作用。正当程序的构建，在促进相对人权益保护的同时，也可以起到职务犯罪预防的功效。国家药监局系列案件中，落马的局级干部都与行政审批权密不可分。以行政审批权的运行为例，如果按照公开透明原则构建正当行政程序，保障行政相对人、利害关系人的知情权、参与权、申辩权、复议权及相应的诉权，则行政审批的“黑幕”就会大白于天下。有阳光作为防腐剂，审批过程中的权钱交易就会无藏身之地。这样运行的行政审批权，不但能保障行政相对人和利害关系人的合法权益，增进公共利益，而且也能够大大减少职务犯罪的诱因。所以，正当程序对保障权力健康、良性运行至关重要。
局级干部作为执掌大权的高级官员，单位内部成员或部门对其的监督制约往往流于形式或者力度有限，在程序不公开的情况下，这种权力很容易走入任意妄为的歧途。公开透明的程序，不仅能够在一定程度上弥补内部制约不足的缺陷，起到事中制约的作用，而且对身处行使权力关键岗位的干部也是一种别样的保护。
（三）加大查办力度，构建“权力运行”的事后监督体系
局级干部职务犯罪频发，要求我们加大查办力度，形成对犯罪的有效震慑。针对局级干部职务犯罪案件发现难、查处难的问题，一是要通过放手发动群众，不断拓宽局级干部职务犯罪线索来源。2009年修订后的《人民检察院举报工作规定》拓宽了举报渠道、完善了举报保护制度、进一步明确了奖励的数额。我们要以贯彻落实这一规定为契机，力所能及地加大宣传力度，依靠人民的力量，形成对职务犯罪的高压态势。二是要狠抓侦查队伍建设，要以对党和人民高度负责的态度，深化对局级干部职务犯罪性质的认识，顶住压力、克服阻力，不断提高突破要案的能力。同时，呼吁国家适时丰富职务犯罪侦查手段，以增强对局级干部职务犯罪的查办和威慑力度。三是要整合侦查资源，形成查办案件的合力。对于肩负重要职责的局级干部而言，其贪污受贿行为往往与渎职行为互为表里，因此侦查人员应善于从渎职犯罪背后发现贪污贿赂犯罪的线索或者从贪污贿赂犯罪背后发现渎职犯罪的蛛丝马迹，在制订侦查方案和开展侦查活动时通盘考虑，以提升突破案件的整体合力。
作者介绍：侯程 郝战红 北京市西城区检察院。
来源：中国法律信息网