完善撤回起诉制度的六点建议

王希胜律师

现行刑事诉讼法实施以来，公诉制度在改革中逐步完善，促进了刑事诉讼的民主化和科学化。但基于诉讼发展变化的特定规律和检察人员认知水平的限制，公诉权在运行的过程中客观上还存在一些问题，其中撤回起诉问题较为突出。正确认识和理性分析撤回起诉，完善相关立法和司法解释，是修改完善刑事诉讼法过程中的一个重要课题。笔者认为，可以从以下六个方面着手进行。
一、明确撤回起诉的适用条件
修改前后的刑事诉讼法都没有明确规定检察机关撤回起诉权，只是修改前的刑事诉讼法第一百零八条规定法院对提起公诉的案件进行审查后，对于不需要判处刑罚的，可以要求检察机关撤回起诉，1996年全国人大修改刑事诉讼法时取消了这一规定。目前在刑事诉讼中撤回起诉，直接依据的是最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称高检《规则》）和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》的有关规定。根据高检《规则》有关规定，在法院宣告判决前，检察机关发现不存在犯罪事实、犯罪事实并非被告人所为或者不应当追究被告人刑事责任的，可以要求撤回起诉；撤回起诉后，没有新的事实或者新的证据不得再行起诉。从司法实践来看，有的地方存在超出这三种情形适用撤回起诉的现象，有的滥用撤回起诉权，这表明该规定还不够全面，尚需通过立法作出明确规定。笔者认为，主要应将现行司法解释规定的撤回起诉的三种情形上升为法律规定，同时对立案侦查和审判管辖错误的公诉案件，错误提起公诉的自诉案件，与本案相关联的“上游”罪名案件被告人被宣告无罪的公诉案件等，规定检察机关可以决定撤回起诉。
二、明确撤回起诉后处理的时限
现行司法解释将撤回起诉时间限定在一审法院宣告判决前，是切实可行的，符合“不告不理”的原则要求，既有利于维护审判活动的权威性，也有利于检察机关慎重行使撤回起诉权，刑事诉讼法修改时可予以吸纳。关于撤回起诉后对案件的处理时限，可以比照刑事诉讼法关于建议延期审理的时限规定，规定检察机关撤回起诉后的审查期限，以一个月为准。遇有特殊情况需要延长期限的，必须经过上一级检察机关批准，批准延长期限不应超过半个月。
三、加强对被告人诉讼权利的保障
1．保障被告人的知情权。有些国家在刑事诉讼法中就撤回起诉案件中保障被告人合法权益问题专门作出了规定，对于完善我国刑事诉讼法及相关司法解释具有一定的借鉴意义。如《美国联邦刑事诉讼规则》规定：“在审判期间，未经被告人同意，不得撤销”；《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》规定：“在法庭上可以变更控诉，但不能因此恶化受审人的状况和侵害他的辩护权利。”目前，我国虽不以被告人同意为适用撤回起诉的前提条件，但应当保障被告人的知情权，在启动撤回起诉程序时应告知被告人及其法定代理人、辩护人，在裁定准许撤回起诉后应由法院向被告人及其法定代理人、辩护人及时送达准许检察机关撤回起诉裁定书和检察机关撤回起诉决定书的副本。
2．保障被告人的辩护权。检察机关在作出撤回起诉决定前和审判机关在裁定准许撤回起诉前，都应认真听取被告人及其法定代理人、辩护人的意见，保证其充分行使辩护权。
3．保障被告人的上诉权。对判决和裁定的上诉权是被告人的基本诉讼权利，法律对准许撤回起诉裁定的上诉没有例外规定，因此，应保障被告人的上诉权。
4．保障被告人的人身自由权。对于检察机关根据高检《规则》规定的三种情形之一而决定撤回起诉的，如果被告人仍然被羁押，法院在裁定准许撤回起诉的同时，应当决定释放被告人。对由于管辖错误等原因，案件需要重新起诉的，如果被告人仍然被羁押，法院可根据案件需要，决定是否释放被告人。
四、加强对被害人诉讼权利的保障
1．保障被害人的知情权。可借鉴国外有关立法规定，保障被害人知情权的实现。如《日本刑事诉讼法》规定：“如果撤销案件或将案件移送其他检察厅的检察官时，应当迅速通知告诉人、告发人或请求人。”我国检察机关和审判机关启动撤回起诉程序时，应当告知被害人及其法定代理人、诉讼代理人；法院在裁定准许撤回起诉后应向被害人及其法定代理人、诉讼代理人及时送达准许检察机关撤回起诉决定书和检察机关撤回起诉决定书的副本；检察机关在案件撤回起诉后作出进一步处理决定的，应及时将处理情况告知被害人及其法定代理人、诉讼代理人。
2．保障被害人诉讼参与权。在撤回起诉案件中，应当保障被害人参与撤回起诉程序并提出异议的权利。检察机关应当借鉴刑事诉讼法第一百三十九条的规定，在决定撤回起诉前认真听取被害人的意见。审判机关在裁定准许检察机关撤回起诉前，也应当认真听取被害人的意见。这方面国外有关立法规定对我国完善撤回起诉案件被害人诉讼参与权保障制度具有一定的借鉴意义。如《美国联邦被害人和证人保护法》规定，检察官为了听取对联邦刑事案件的处理意见，应当与被害人及其家属协商。协商的范围包括：撤回起诉、释放被告人、诉辩交易、审前变更程序等。
3．保障部分案件中被害人的自诉权。被害人在检察机关决定撤回起诉后正式作出进一步处理决定前，如发现新证据，可以提交检察机关处理。对于因案件属于自诉案件而错误提起公诉的，检察机关应当撤回起诉，并在撤回起诉后将有关材料交给被害人及其法定代理人，为被害人及其法定代理人行使自诉权提供帮助。
五、加强对撤回起诉的监督制约
1．建立健全撤回起诉的监督程序。根据检察一体化原则，可以考虑要求下级检察机关在撤回起诉前，报上一级检察机关批准。对于承办人擅自提出撤回起诉，或滥用撤回起诉权的，要严肃追究有关人员的责任。
2．加强对撤回起诉后重新起诉案件的审查。通过法院严把审查立案关，在一定程度上制约撤回起诉权的滥用。检察机关将案件撤回起诉后，如果没有新的事实或新的证据再行起诉的，法院应当不予立案。
3．对防止滥用撤回起诉权作出具体的保障性规定。如限制撤回起诉的次数、追究滥用撤回起诉权的责任等。可借鉴刑事诉讼法关于退回补充侦查的次数限制，将撤回起诉的次数限制为一次。因立案侦查管辖、审判管辖等程序适用不当导致撤回起诉的，撤回起诉的次数可以限制为二次。
六、完善相关法律文书格式
关于撤回起诉的法律文书问题，有人提出，1998年最高人民检察院将其名称定为“撤回起诉决定书”不妥，与撤回起诉权性质不符，建议更名为“撤回起诉意见书”。笔者认为，撤回起诉既然是检察机关公诉权的重要内容和应有之义，检察机关就应当有权决定撤回起诉。因案件处于审判阶段，需经法院审查裁定是否准许，但不能因此就认为需要将“撤回起诉决定书”名称改为“撤回起诉意见书”。此外，高检院应对检察机关变更起诉、追加起诉的法律文书格式作出规定，避免因法律文书格式欠缺而滥用撤回起诉决定书。
（作者单位：刘继国安徽省检察院）
来源：检察日报