职务犯罪侦查启动程序需要重新构建

王希胜律师

我国刑事诉讼法规定的侦查程序是为普通刑事犯罪侦查而设计的，并不适用于职务犯罪侦查，这一不足在司法实践中导致了侦查权的异化和虚置。修改刑诉法时，应增设职务犯罪的侦查启动程序、预审制度和协助调查制度。
职务犯罪侦查启动程序问题即侦查的开始问题是我国立法及法学理论界一直悬而未决的问题。目前我国刑事诉讼法规定的侦查程序是为普通刑事犯罪侦查而设计的，侦查在立案之后才开始。这一制度设计并不适用于职务犯罪侦查。
职务犯罪侦查启动问题的立法缺陷及其弊端
在职务犯罪的侦查实践中，侦查机关通过有关单位或个人报案、举报、控告、犯罪嫌疑人自首以及侦查机关自行发现等方式获取犯罪嫌疑信息，这些犯罪嫌疑信息是零碎的、不系统的线索。这些犯罪嫌疑信息所具备的条件与立案所要求的刚性的事实条件和法律条件之间存在较大的差距，因此，就存在一个把犯罪嫌疑信息转化为立案条件的阶段，即“从获取犯罪嫌疑信息到立案侦查”的过程。刑事诉讼法对于该过程的性质、法律地位以及诸多法律实体和程序问题都没有予以规定，在司法实践中，都是借用有关侦查的法律规定，比照普通刑事犯罪侦查程序进行的。为了解决法律规定与侦查实践之间存在的较大差异，最高人民检察院目前在司法制度中采取了三种补救措施：即初查制度、“以事立案”侦查模式、与纪检监察部门的配合。但是，该三种补救措施在实践中都存在着种种问题，我国的职务犯罪侦查启动程序实质上处于缺位状态。
立法的不足导致司法实践中的职务犯罪侦查存在如下弊端：一是侦查权的异化。依法应在立案后实施的侦查权，在“立案前审查”或“初查”阶段就被使用了，出现“侦查行为前置”、“初查制度异化为侦查制度”的现象。大量的侦查行为、侦查措施在初查中被使用，初查行为已变成事实上的侦查行为。初查措施超过了刑事诉讼法第八十六条规定的“审查”的内涵和外延，有时也超越了《人民检察院刑事诉讼规则》第一百二十八条对初查的种种限制规定。二是侦查权的虚置。在立案前，初查措施有限，侦查机关在立案前没有侦查权，没有适时的、必要的、有效的调查措施以有效遏制犯罪嫌疑人的反调查。立案以后，案件事实已基本清楚，案件的主要框架在立案前已基本确定。法律规定的侦查权实际上对案件的定性、定量已无更进一步的积极作用，立案后侦查权的作用被虚化了。
构建我国职务犯罪侦查启动程序的两种模式
我国职务犯罪侦查启动程序缺位的原因有二：一是在理论上缺乏对我国职务犯罪和职务犯罪侦查的特征和规律的研究，缺乏对职务犯罪侦查中存在的“从获取犯罪嫌疑信息到立案侦查”过程的系统研究，导致我国职务犯罪侦查启动程序的建立和完善缺乏理论基础；二是立法上将职务犯罪侦查等同于普通刑事犯罪侦查，不恰当地将“立案程序”作为我国职务犯罪侦查的启动程序，导致我国职务犯罪侦查启动程序的建立和完善缺乏法律支持。
因而，首先应对“从获取犯罪嫌疑信息到立案侦查”这一特殊的诉讼过程准确定性。这一特殊的诉讼过程是我国职务犯罪侦查的一部分，事实上起着启动我国职务犯罪侦查程序的作用，是我国职务犯罪侦查启动程序的重要内容。其次，“立案程序”不能成为我国职务犯罪侦查的启动程序。我国法律对立案条件的规定存在着逻辑上的悖论，根据职务犯罪隐秘性、非直观性的特点，立案所要求的刚性的事实条件和法律条件需要通过立案前预备性调查阶段获取的大量基础性证据材料来证实。它是侦查的结果而非侦查的前提。在司法实践中，立案的条件又有所提高，通常被理解为“有证据证明有犯罪事实才能立案”。“以立案程序规范侦查行为、限制立案前的违法侦查”的立法目的已经被司法实践所突破，立案程序的功能已经被异化和虚化，立案程序仅具有形式上的启动侦查的意义，实际上已失去了启动侦查的功能。事实上，对职务犯罪的侦查措施在立案前已经实施了，侦查已经从“获取犯罪嫌疑信息”时开始了。
构建我国职务犯罪的侦查启动程序，有两种模式可以选择。其一，以“犯罪嫌疑信息”为依据的随机型启动模式。该模式是指开始侦查并不需要经过特别的案件处理程序，侦查程序的启动以获悉犯罪嫌疑信息为前提，一旦侦查机关通过各种途径获悉犯罪嫌疑信息，就立即启动侦查程序进行侦查。对这一模式可作如下制度设计：（1）将职务犯罪的侦查过程明确分为启动程序、运行程序和终结程序。将现行的“立案前审查”或“初查”改造为侦查启动程序，以获取犯罪嫌疑信息作为侦查启动条件。取消立案程序和立案的标准，“立案”不再作为一个单独的诉讼阶段，将其改造成为一种犯罪信息登记程序。启动程序的主要任务是为正式侦查提供基础性证据材料。侦查主体对于所获知的犯罪嫌疑信息，应运用除拘留、逮捕、搜查、扣押、冻结之外的强制措施和调查措施立即进行调查。（2）将现行的侦查措施改造为侦查运行程序，确立正式侦查制度。侦查主体通过启动程序的审查，根据获取的证据材料，认为有犯罪事实需要追究刑事责任且属于自己管辖的，应确定成立职务犯罪案件，决定正式侦查。侦查机关便转入侦查的运行程序，开始正式侦查工作，可以采取拘留、逮捕的强制措施和其他调查措施。（3）保持目前的侦查终结程序的规定不变。
其二，初查立案启动模式。该模式是指保持刑事诉讼法规定的“立案程序”的基本框架不变，但对职务犯罪侦查作出特别规定，规定职务犯罪侦查在立案之前需要进行“初查”。初查从侦查机关通过各种途径获取犯罪嫌疑信息时启动，初查时可以采用除拘留、逮捕、搜查、扣押、冻结之外的强制措施和调查措施。维持现有的立案条件不变，对初查的证据材料进行审查，凡达到立案标准的，予以立案并进行正式侦查，未达到立案标准的，不予立案。确立正式侦查制度。进一步明确初查和正式侦查的界限。这样，初查和正式侦查就形成两个前后连续、紧密联系而又职责分明、相对独立的诉讼阶段。
以“犯罪嫌疑信息”为依据的随机型启动模式应是我国职务犯罪侦查改革的发展方向，但该模式的有些内容涉及到我国诉讼体制的改革、诉讼理念的转变、刑事诉讼法的重大修改、司法实践行为的重大修正，是一个需要长期努力的过程。初查立案启动模式未涉及诉讼体制、刑事诉讼法的重大变化，而且关于初查制度已有相关规定和司法实践经验，实行起来比较容易。因此，目前选择采用“初查立案启动模式”较为适宜，宜以“初查立案启动模式”作为职务犯罪侦查制度改革的主要内容之一。
相关立法的完善
与之相适应，在立法上建议作如下修改：
（一）进一步完善刑事诉讼法?建立职务犯罪侦查启动程序，确立初查制度的合法地位。建议将刑事诉讼法第八十六条修改为：“人民检察院、公安机关对于报案、控告、举报、自首和自行发现的涉嫌犯罪的材料，自获取之时，应当按照管辖范围，迅速进行初步审查，初步审查时可以采取除拘留、逮捕、搜查、扣押、冻结之外的强制措施和调查措施。通过初步审查获取的证据材料，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当立案，进行正式侦查；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的，不予立案，不进行正式侦查。人民法院的立案条件按自诉案件的规定处理。”同时，建议修改刑事诉讼法第二编第二章第十节“人民检察院对直接受理的案件的侦查”的有关内容。以法律形式详细规范初查的法律地位、任务、目的、条件、初查程序、时限、初查行为的步骤、内容、方式、权限、行使初查职权的主体、初查材料的证据效力等内容，以确立职务犯罪的启动程序；同时，规定正式侦查的条件、目的、任务和侦查措施，进一步明确初查和正式侦查的职能界定，建立起完善的职务犯罪侦查程序。
（二）确立初查过程中的职务犯罪预审制度。刑事诉讼法第九十条规定了公安机关的预审制度，但没有规定在职务犯罪侦查中可以实施预审制度。事实上，在司法实践中，在立案前“接触被调查对象”的阶段，“被调查对象”被叫到侦查机关配合调查的过程，就是职务犯罪的预审过程，一般持续不超过12小时。建议将刑事诉讼法第九十条修改为：“人民检察院、公安机关对根据证据材料认为有犯罪事实的案件，应当进行预审，对收集、调取的证据材料进行核实。”
（三）建立协助调查制度。刑事诉讼法第四十三条规定，侦查机关可以吸收与案件有关的人员协助调查。职务犯罪的被调查对象在被侦查部门立案侦查之前，可以视为特殊的证人，恰当地适用刑事诉讼法第四十三条规定的协助调查制度，可以有效解决目前存在的侦查机关与被调查对象的接触和询问问题，以解决“12小时”规定的限制和困惑。
（作者丁瑞云为山东省济南市检察院检察长）
来源：检察日报