“二步式”侦查制度构建刍议

王希胜律师

初查作为侦查机关在立案前开展的一项司法活动，在惩治刑事犯罪特别是职务犯罪中发挥了十分重要的作用。在司法实践中，初查不仅仅是检察机关职务犯罪侦查的需要，而且几乎是所有刑事案件侦查之需要。考量我国刑事司法改革的整体价值取向和各国的侦查提起程序，笔者以为，基于初查制度的现状，应该通过建构适合我国国情的“先初步侦查、再正式侦查”的“二步式”侦查制度来改革和完善我国的侦查提起程序，以实现侦查权有效行使与人权保障的平衡。
一、初查的概念及其本质分析
“初查”，在我国是相对于现行法域和实践层面上的“侦查”而言的。通说认为初查制度是传统的办案模式及立案前的审查观念的产物，源于检察机关控告、申诉工作的实践，已经成为职务犯罪侦查和公安机关办理经济犯罪案件的一个必经程序。
学界对于“初查”概念之表述，虽不尽相同，但并无实质分歧。无论是反对者还是支持者，一般都认为：初查是指侦查机关在侦查立案前对报案、控告、举报和自首等有关材料的书面审查和初步调查核实。
囿于现行法的规定，大家都明白初查是侦查的基础，也是侦查成败的关键，就时间而言属于立案前的审查，是立案侦查的前提，但其本质上应属于侦查行为，两者无论在行为的主体、内容、对象还是结果上都存在高度的一致性。从主体看，立案前初查权的主体与享有立案侦查权的主体是相同的，没有立案侦查权的主体当然是没有立案前初查权的；从内容看，立案前初查行为和立案后侦查行为无不围绕获取证据这个核心，两者在表现方式、行为方法、手段等方面都是基本相同的。初查或是“通过调查、询问甚至拘留、勘验、检验、扣押书证、物证等，审查控告、检举、自首的材料”，或是“以调查访问和勘验现场的方式进行……在进行立案前审查的同时，往往需要采取一些紧急措施，……这样的紧急措施除勘查现场外，还有追缉堵截、控制销赃、扣押或封存同案件有关的会计资料等。”由于初查要秘密进行，更讲究专业性和技巧性，上述初查内容与侦查内容具有高度的同一性；从对象来看，两者都不仅有报案、控告、举报、自首的材料、事件现场，还有事件中的嫌疑人；从结果上来看，无论是初查行为还是立案后的侦查行为所获得的结果，只要能证明案件事实真相，都理所当然地进入了刑事诉讼的证据体系，否则就否认了立案前初查行为中所获证据的效力及其合法性。综上可以断言初查实际上就是案件侦查的一部分或者说是一个阶段。
二、初查制度确立的法律基础与现实背景
1．初查制度在我国确立的法律基础。
首先是现行《刑事诉讼法》第八十六条规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案……”；其次是《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百六十二条第一款规定：“公安机关受理案件后，经过审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任……予以立案”。笔者认为，上述法条中的审查，不应仅指“书面审查”，当然还应包含立案前开展的实质性调查，因为无论是对于检察机关的职务犯罪侦查案件，还是公安机关办理的情况较复杂的一般刑事案件、经济犯罪案件，如果仅仅只是“书面审查”而不采取适当措施展开调查，是根本无法判定是否应当立案的；第三是《人民警察法》规定，对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员，可以强行带离现场，依法予以拘留或者采取法律规定的其他措施，对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应的证件，可以当场盘问检查等，这里的“强行带离现场”、“当场盘问检查”显然属于立案前初步调查的应有之意。关于初查，最为直接、明确的规定是1997年1月30日最高人民检察院通过的《人民检察院刑事诉讼规则》，设专节对初查的进行等相关问题作了明确规定。
2．初查制度在我国确立的现实背景。
首先，我国现行法规定的侦查提起程序，在理论上需要“初查”的存在。在侦查程序的提起方式上，我国实行的是“程序性提起侦查”，即开始侦查要经历一个特定的刑事诉讼程序，现行法专门规定了“立案”程序，作为决定提起侦查的程序，并将立案与侦查规定为前后两个并列的程序。因此，我国的理论和实践都坚持“犯罪案件的侦查从立案开始”。立案作为侦查的法定必经程序，其目的是限制进入刑事诉讼的案件范围，防止侦查追诉权的滥用。但立案的标准是“有犯罪事实，需要追究刑事责任。”为了保障立案功能的实现，又要防止立错案，理论上就必须在立案前开展必要的除限制人身等强制措施外的初步调查。
其次，犯罪侦查实践中，立案前的初步调查活动客观存在。除检察机关办理职务犯罪案件中客观存在立案前的“初查”之外，公安机关办理一般刑事案件和经济犯罪案件中的初查活动也是长期客观存在的。大多数经济犯罪案件在立案之前，特别是在接受线索时，不能确定是否有犯罪发生，更不能确定是否需要追究刑事责任，因此，就必须做大量的案前调查。即便是一般刑事案件，其危害后果明显，通过简单的现场勘验、调查访问即可确定是否能够立案，但这里的“现场勘验”、“调查访问”显然也属于立案前的初查活动。事实上，公安机关在几乎所有的案件中，均有立案前询问被害人、证人或现场勘查、鉴定等初查行为。
三、“二步式”侦查制度在我国的构建
总结上文可以得出这样一个结论：虽然我国现行法和传统理论都认为刑事诉讼活动必须是“先立案，后侦查”，但无论是检察机关，还是公安机关等侦查机关所开展的侦查实践活动中，本质上就是案件侦查行为的立案前之初查行为一直客观存在。而且有其法律基础和深刻的现实背景。这显然又与现行法及传统“先立案，后侦查”的理论相矛盾。
上述矛盾的焦点就是现行法中侦查“立案”这一程序之规定，如何在我国现有的刑事司法背景下解决这一矛盾，笔者认为现阶段比较可行的方式就是构建“二步式”侦查制度。…即将侦查过程明确地划分为初步侦查和正式侦查两个阶段，这两个阶段的分界点仍然是“立案”，只不过“立案”已从必经程序降为初步侦查转向正式侦查的一道手续。侦查机关在获知报案、举报、控告、自首、移送案件等犯罪信息后，发现有犯罪嫌疑，就应进行初步侦查，此阶段侦查机关可以实施勘验、查询、鉴定、场所搜查以及询问证人、被害人等侦查措施，但不得对被查对象采取强制措施，也不得对被查对象的财产采取查封、扣押、冻结的措施，以免侵害被查对象的人身权利和财产权利。经初步侦查认为确实存在犯罪事实，需要追究刑事责任的，应当制作“立案决定书”，开始正式侦查，此阶段侦查机关可以实施讯问犯罪嫌疑人、采取人身强制措施、扣押冻结财产等全部侦查措施。相对于“二步式”侦查的是“一步式”侦查制度，即侦查过程无前述的阶段划分，本质上完全等同于世界上绝大多数国家和地区采取的随机性提起侦查的方式，在这些国家刑事诉讼法律制度中都没有立案程序和立案决定之规定，侦查主体开始侦查以发现犯罪嫌疑为前提，根据案件的实际情况和侦查主体获得的信息随时开始侦查，除履行某些必要手续外，不需要经过一个专门的侦查开始程序。
之所以要选择构建上述“二步式”的侦查制度，而不选择世界上绝大多数国家采用的随机性提起侦查方式，是因为以“立案”为分界点的“二步式”侦查制度更符合我国的国情。首先，从目前来看，在我国，在刑事审前程序中，除逮捕以外的其他所有强制措施和强制性侦查手段，都是由公安机关自行决定，自行执行。对于大量涉及个人基本权益和自由的事项，公安机关在刑事侦查领域都拥有权威的和最终的决定权。因此，我国刑事诉讼法借鉴前苏联的做法，采取程序性提起侦查的方式，专门规定了“立案”程序，作为决定提起侦查的法定程序，以期达到排除不应当进行刑事追诉的案件和抑制刑事侦查权扩张等效果，进而实现对公民人身权利和民主权利的保护。
其次，绝大多数国家随机性提起侦查方式的选择与其实行的令状主义相适应，即对侦查活动进行严格的司法审查，侦查活动中采取的剥夺或者限制人身自由或其他权益的强制性措施，除例外情况下，由司法机关作出决定，而侦查机关自身无权决定。这样即使启动侦查程序的门槛较低，也不足对被控方的权益构成大的威胁。由于受我国目前以权力架构等多种因素的影响，尚无法通过实行令状主义来加强对侦查活动的司法审查，因此在这样的刑事司法背景下，笔者主张弱化立案的程序意义，取消立案作为一个独立的诉讼阶段之规定，同时建立“二步式”侦查制度而不选择随机性提起侦查程序的方式。通过弱化立案的程序意义，使我国侦查实践中长期客观存在的立案前的初查行为正当化，以保障侦查权力的有效行使，同时，在我国尚无法完全对侦查活动实行令状主义司法审查制度的情况下，通过对初步侦查中侦查行为的限制，实现对被查对象的权益之保护。
可见，构建符合我国国情的“二步式”侦查制度，有利于在我国现有的刑事司法背景下实现国家有效行使侦查权力与保障人权的平衡，有利于和谐社会的构建。
沈策李颖
《人民检察》2006年第6期（总第474期）