积极探索公诉引导侦查 不断提高办案质量和效率

王希胜律师

江岸区人民检察院
各位领导、同志们：
1999年以来，我院年平均受理公安机关移送审查起诉案件约650件1000余人。前几年由于公检两家缺乏正常的监督与配合机制，侦查部门与公诉部门之间缺乏必要的沟通，导致办案中侦查取证不及时不到位和公诉不力，影响了办案效率和打击严重刑事犯罪的效果。从2001年起，我们积极贯彻高检院公诉改革会议精神，试行“公诉引导侦查”。通过三年的探索实践，初步建立了新型的检警关系，实现了检警有效配合与制约的双赢，形成了打击犯罪的合力，在确保案件质量、提高诉讼效率方面取得了显著成效。2001年退查率为16.64%,其中两次退查21件；2002年退查率为11.44%，其中两次退查15件；2003年退查率为6.54%，其中两次退查9件；今年上半年退查率为4.01%，案件平均审结期限为11天。侦查机关根据我院提出的补查建议，追诉犯罪嫌疑人24人，追诉漏罪125笔，完善证据1950份，取得了很好的法律效果。我们的主要做法是：
一、经历三个阶段实现引导侦查良性互动
我们认为，要保证这项改革措施成功，必须有一个不断强化内部树立引导侦查意识、外部接受引导侦查意识的过程。因此，在实施步骤上，采取了“由点到线，由线到面，逐步推开”的渐进办法，主要分三个阶段进行：
1、试点阶段。2002年选择了车站街派出所和经侦大队作为试点，首先我们要求干警必须摆正位子，明确公诉引导侦查不是指挥侦查，而是引导取证，不能干涉公安机关正常侦查活动。其次是针对两个侦查单位所办案件的难易程度，分别采取不同方式引导侦查。对于车站街派出所，主要采取交流的方式，互通情况，遇到问题及时协商解决。对于经侦大队，主要根据办案需要，随叫随到，及时提供引导。经过一年的试点后，车站所实现无退查，经侦队退查率明显降低，案件质量明显提高。
2、扩大阶段。2003年我们根据试点取得的经验和公安机关要求，将公诉引导侦查的试点予以扩大，将新村、二七、永清、四唯、车站、大智、花桥7个派出所作为无退查单位，开展引导侦查工作。对审查中发现的问题，主动上门与侦查员沟通，把证据一次补充到位。经过两年的试点，进一步增强了公诉部门与侦查部门的相互理解和信任，检警两家对公诉引导侦查的必要性和重要性都有了更深切的认识，实现了思想上、行动上的高度统一。
3、全面铺开。2004年我们将公诉引导侦查工作在辖区公安机关全面铺开，不仅针对公安机关的所有办案单位，而且还延伸到本院的自侦部门。在引导的时机上，尝试由事后监督向事中监督转化。通过这两项改进，将引导侦查推向了一个新的高度。
公诉引导侦查的推行，使侦查部门一改往日重突破、轻起诉的观念，更加注重证据的合法性、客观性、关联性，渐渐习惯于按照庭审的要求收集固定证据；公诉部门也改变过去坐堂办案静态审查的办案模式，主动与侦查部门联系，从证据的角度为侦查部门提出建设性意见，双方合力确保案件“立得住、诉得出、判得了”，初步形成既制约又配合的和谐的良性互动关系。
二、处理三个关系打牢引导侦查协作基础
1、引导侦查与法律监督的关系。公诉引导侦查能否取得成功，关键是公检两家要有良好的协作关系，才能形成互动，所以我们一直把维护和谐融洽的关系摆在十分重要的位置。但是由于职责所在，检察院担负着法律监督的职能，如何做到既监督又配合，显得尤为重要。为此，我们专门召开研讨会，内部达成共识。既不能以监督者自居，居高临下让人难以接受；更不能为了维系关系而搞无原则的一团和气，放弃监督。监督和配合，都应当在法律许可的范围内运行。三年来，针对侦查机关在办案中的违规违法行为，我院口头纠正10多次，下达纠正违法通知书3份，发出检察建议2份。通过三年来的运作，公检都逐渐认识到不管是监督还是配合，都是为了提高办案质量和效率，最终目的是一致的。
2、引导侦查与司法独立的关系。在试点的时候，有的侦查员认为法律规定公安机关独立行使侦查权，检察机关不能干涉，因此表示不理解，这也是意料之中。从开始到现在，我们一直要求公诉人摆正位置，引导不领导，参与不干预，协作不代替。引导只是一种建议和指导,而不是指挥侦查活动。为把握好这个分寸，工作中要做到三个明确：一是明确责任，即公诉人员要明确自身的职责是对案件提出收集证据的指导性意见；二是明确目的，即引导侦查取证的目的就是要使侦查部门获取的证据材料足以支持公诉；三是明确方式，引导侦查活动采取的方式只能是口头建议和书面意见。同时，为了使侦查员了解证据在庭审中的重要作用，我们邀请侦查员旁听案件的庭审过程。如詹彦峰嫖宿幼女案庭审中，被告人詹彦峰及被害人对嫖宿的重要事实予以否认。公诉人建议休庭后，会同侦查人员有针对性地制定补充侦查方案，查明被告人的亲属与律师多次找受害人求情，并许以重金的事实，使受害人改变了证言。公诉人将庭后所做的侦查工作全部形成证据，在恢复开庭后一一出示，最后法院以嫖宿幼女罪判处詹彦峰有期徒刑五年。几年来侦查员通过参与起诉阶段的调查取证和旁听庭审，切身体会到以公诉标准取证的具体要求和方法，从对焦点问题的法庭辩论中领悟到侦查中应把握的重点，对以后同类案件的侦查取证工作起到较好的参考和借鉴作用。
3、引导侦查与提前介入的关系。根据高检院的要求，侦查监督科行使批捕职能，对重大疑难案件提前介入。为了防止公诉科引导侦查与侦查监督科提前介入撞车，我们原则上规定，批捕之前以提前介入为主，按逮捕的标准引导收集证据；批捕之后以引导侦查为主，按起诉的标准引导收集证据。两个不同的层次，证据要求有很大的差别。如果在批捕之前，侦查人员要求引导侦查，首先必须与侦查监督科联系，公诉科应侦查监督科的要求，引导侦查可以和提前介入同时进行，便于掌握情况，互通信息，有利于到案后的批捕和起诉工作。
三、突出三个重点增强引导侦查实际效果
1、突出引导侦查内容。引导侦查活动应该以重大、复杂、疑难、涉及新罪名或社会影响较大的犯罪为重点，将庭审的要求和标准前移，重点放在程序和证据上，而不需面面俱到，案案引导。这样才能各司其职，充分发挥侦查和公诉各自的优势，实现优势互补，良性互动。
2、注重引导侦查方法。一是提出补充侦查意见。公诉引导侦查不是简单地对侦查情况和证据进行一般的了解，而是需要对侦查工作提出指导性的意见。通过对案件的事实认定、法律适用以及遵守程序法的情况进行审查，对于证据缺漏的，可以要求补充，对于违反法律程序的，有权要求重新收集、鉴定证据。通过口头建议或发出《补充侦查意见书》，要求限期补查到位；对不能及时将证据补充到位而退查的案件，详细开列《退查提纲》，查什么，为何查，如何查，查到哪都必须明确。二是上门服务。分管检察长、公诉科长、主诉检察官主动前往公安机关，直接下到各个科所队办案第一线，适时了解案件在侦查环节遇到的难题，能解决的现场商量解决，不能解决的约定时间限期解决，尽可能把问题解决在基层。三是召开案件讨论会。对于存在重大争议分歧的案件，我们主动邀请公安机关的法制科、侦查员参加案件讨论会，针对案件的事实、证据、定性以及适用法律等方面畅所欲言，各抒己见。案件如果不能认定，是缺少要件还是罪状特征不明？证据状况将会导致哪几种可能性？应当从哪些角度入手排查出不利因素？都是摆在桌面上一一阐述。同时也能听取侦查人员的侦查意图、定案理由以及做出处断的根据。通过面对面的交流，双方都能了解到分歧焦点在哪里，许多问题当时就能得到妥善的解决。有些案件经过侦查部门的详细讲解说明，最终提起公诉。也有的案件，侦查人员在讨论过程中，深刻地感受到有些据以定罪的证据存在疑问，必须得查证落实。侦查人员在平等的座谈氛围中感慨道：不是检察院在挑刺，看来很多问题确确实实是非查不可。许多案件当时列出问题后，侦查人员当场办手续把案卷带回去进行补充侦查。逐步由“要他补查”改变为“他要补查”，进一步转化为“他自觉查”。
3、突出引导侦查效果。通过引导侦查，达到了三个效果。一是提高了办案质量。经历三年的引导侦查，公检两家的办案质量都得到了显著提高。例如四唯刑侦中队曾经将复印的证据材料并入案卷，主持引导侦查的一位主诉检察官把侦查员找来，当面指出复印件如无签注属无效证据，并引用了最高人民法院《关于执行刑诉法若干问题的解释》第五十三条的规定加以说明。自此以后，四唯刑侦中队移送的书证证据均能做到形式合法，手续完备。再如，犯罪嫌疑人林清教虚开增值税专用发票一案中，办案人发现公安机关将购买发票已构成犯罪的向春芳作为证人，请公安机关领导和办案人员到我院研究协调后，建议公安机关立案报捕，向春芳经起诉到法院后被判处有期徒刑一年。二是提高了办案效率。我们规定凡是引导侦查的案件，公诉人必须在接到案件之后三个工作日内提出书面处理意见，交公安机关办理。对于需要补充侦查的细小问题，公诉人通过电话、传真直接要求公安机关进行补充侦查；对部分犯罪证据欠缺的案件，同时向两个部门（公安机关的法制科与刑侦队）通报。我院还规定，凡介入的案件，在移送审查起诉后，适用简易程序的案件必须在十日内提起公诉；适用普通程序的案件，必须在二十日内提起公诉。这不仅是因为公诉人已经通过此前的介入对案件有了全面掌握，可以在较短的时间内结案，提高工作效率，同时也是为了从制度上防止在审查起诉环节犯罪嫌疑人、证人因心理变化或其他因素干扰而翻供，最大限度地减少这类问题的发生。据统计，2003年以来，我院对公安机关移送的案件平均审查起诉时间由原来的28天缩短为11天，大大减少了诉讼时间，降低了诉讼成本。三是增强了社会效果。通过公诉引导侦查,公检两家统一了执法尺度,最大限度地避免了因执法尺度不一致,而造成当事人不满和人民群众对政法机关的疑惑误解。例如周风林团伙涉黑案，周风林等7名犯罪嫌疑人涉嫌敲诈、绑架、非法持有枪支弹药等罪名，在提请逮捕时公安机关没有引用黑社会性质犯罪条款。为了从严惩治犯罪，公诉人及时介入案件，并收集整理了罗干同志、张穹副检察长的重要讲话、最高人民法院的相关司法解释以及张子强、张君等案例，组织侦查人员讨论。统一认识后，又同侦查人员一起研究分析周风林涉黑犯罪团伙是否具有法律规定的特征及要件、指控其涉黑犯罪还需要固定哪些证据，又一起查现场、找证人、调取复核证据。最后，此案由批捕的三个罪名增加了两个涉黑罪名，补查材料百余份，追诉一人。开庭时，公、检、法及新闻等单位数百人参加了旁听，公诉效果得到各级政法部门好评。为了同步掌握司法尺度，去年我院将新颁布的刑事司法解释汇编成册，分送到区公安机关每一个科、所、队，让侦查员及时掌握最新法律法规，这项工作受到了公安干警的欢迎。
四、规范三项制度建立引导侦查长效机制
1、实行目标考核制度。在本院制定的年度目标中，将公诉引导侦查作为一级目标，纳入对公诉科的考核范围，其中规定有案件质量标准和办案效率标准，达不到要求扣全科平均分，并直接与年度奖惩挂钩。公诉科又将目标任务层层分解，科内建立了星级考核制度，与公诉人的个人利益挂钩。
2、完善引导程序制度。在前几年不断实践的基础上，今年初我们与公安机关充分协商，以院文件的形式出台了公诉引导侦查办法，从引导侦查的范围、程序、方式、审批权限、文书制作、回避等方面，都作出了详细的规定。在内部职能部门的监督配合方面，公诉科与本院反贪局、渎职侵权检察科、侦查监督科建立了联席会议制度，就公诉引导侦查和提前介入的时机、内容、形式都作了相应的规定。通过这两项制度，逐步将公诉引导侦查引入规范化的轨道。
3、强化组织保障制度。一是继续学习制度。“打铁还得自身硬”，既然是引导侦查，首先公诉队伍素质要过硬。我院坚持不懈地实施“素质工程”，教育检察干警加强学习，练好内功。先后选任培训了一批文化水准较高以及司法实践经验丰富的主诉检察官，要求他们平时特别加强对刑法理论以及公诉实务的探讨、研究与学习，提高审查案件、认定证据的能力。公诉科有9名干警全部通过了省检察院组织的主诉检察官资格考试，为引导工作的顺利开展提供了人才保证。二是岗位培训制度。公诉科坚持每周点评一起案例，每月召开一次案例研讨会，每半年开展一次办案经验交流活动，组织示范观摩庭，既解决了疑难案件，又提高了干警的理论水平和办案能力。三是专业分工制度。对受理的案件按照刑法规定的不同类罪进行了专门分工，分类包干的主诉检察官熟悉刑法的规定及要求，能够迅速、准确地把握罪状特征及构成要件，为引导工作的顺利开展创造了条件。在此基础上，指定专门的主诉检察官在侦查部门建立相对固定的联系点，开展同步引导侦查，例如刑警大队、经侦大队、交通大队就分别由三位主诉检察官对口。特别是刑警大队、交通大队查办的案件往往因为致死致伤而引起的纠纷较多，当事人情绪激动，容易造成群体性事件。由于我院的审查人员能够较早熟悉掌握案情，及时采取得当的引导措施，使公安机关能够依法顺利对案件作出处理。
五、探索三种方式促进引导侦查深化提高
1、自侦案件尝试每件必引导。对自侦案件引导侦查，是“检察引导侦查”理论在检察机关内部的应用，是保证自侦案件质量的重要措施。从2002年起我们开始进行了探索。2003年侦查监督部门、公诉部门与自侦部门建立了联席会议制度，要求自侦案件立案后，侦查监督科及时参与，提前介入；批捕后，公诉科立即跟进，引导侦查；开庭时，侦查员随案听庭，及时总结办案的得失。经过一年来的实践，案件质量得到了显著提高，去年自侦案件起诉率达到100%，除1件法院在组织专家论证外，其它案件全部作了有罪判决。今年，我们结合规范化建设，进一步总结提高，逐步建立完善引导自侦案件的长效机制。
2、尝试类罪引导。目前的引导侦查工作多集中在对个案的引导上，存在较大的局限性。主要表现在引导侦查工作处于被动性。个案引导侦查发起的主动权往往是在侦查机关手中，检察机关多是应邀而引导，处于被动地位，多是事后纠错行为。同时由于个案引导局限于就案办案，缺乏对于全局性方向的把握，只能针对已经出现的问题进行引导，缺乏前瞻性。要改变这一现状，必须对侦查过程中带有普遍性和规律性的问题进行归纳分析，提出规范化的改进意见，形成类罪指导，步入良性循环。今年，公安分局组织召开了毒品犯罪问题研讨会，公诉人应邀参加了会议，就涉毒案件的证据要求作了专题发言，与侦查员进行了分析探讨，收到了很好的效果。
3、探索转管辖案件引导的方式方法。目前，公诉引导侦查存在一个盲区，那就是从外区和上级检察院转来的案件，目前还没有找到有效的引导侦查方式。主要是与跨区的侦查部门没有建立直接的协作关系，中间隔着兄弟检察院或上级检察院，与侦查部门协调沟通比较困难，造成退查环节多，办案周期长。今年,我们对部分转管辖案件正在试行直接与侦查部门联系，提出补充侦查意见，减少了中间环节，提高了办案质量和效率。我们相信，在兄弟检察院和上级检察院的关心支持下，转管辖案件的引导侦查问题一定能够得到解决。
公诉引导侦查是一项新的尝试，能够取得初步成效，离不开各级领导的关心支持和公检干警的共同努力。在今后的工作中，我们将总结经验，改进不足，在公检两家的团结协作下，争取取得更大的成绩。

二00四年九月