“会议纪要”的效力该如何认定

王希胜律师

“会议纪要”的效力该如何认定

作者：张会兵 董四化  


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    [案情]
    原告：河南省开封市文盛房地产开发有限公司。

    被告：河南省开封市人民防空办公室。

    原告诉称：原告是响应开封市委、市政府招商引资的号召来汴投资设立企业，并决定在开封市金明广场南侧开发建设高档住宅小区“浪漫之都”。开封市经济技术开发区为落实招商引资的各项优惠政策，形成了“关于开封市文盛房地产开发有限公司综合开发项目的会议纪要”，包括人防费在内的全部税费以150万元总包干。而被告却作出了要求原告交纳人防工程易地建设费2225464元的行政处理决定，其数额高出上述会议纪要中的150万元的包干数额。认为被告作出的汴防处字（2004）02号处理决定书显失公正，请求判决变更。

    被告辩称：1.开封市经济技术开发区管委会“关于开封市文盛房地产开发有限公司综合开发项目的会议纪要”违反了相关法律、法规的规定，是无效的。2.其作出的行政处理决定不是行政处罚决定，不存在显失公正、法院可以判决变更的问题。3.其作出的汴防处字（2004）02号处理决定书，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，请求判决维持其作出的处理决定。

    开封市郊区人民法院经审理查明：原告方自2003年10月开始在开封市金明广场南侧新建“浪漫之都”住宅小区，总建筑面积为49795.95平方米，其中高层建筑面积为9639.95平方米，多层建筑面积为40156平方米。该公司既没有按照规定修建战时可用于防空的地下室，又没有到开封市人民防空办公室办理审批手续。被告方经调查取证后，于2004年7月7日向原告发出了违法行为告知书，并于同年9月16日向原告发出了违法行为处理告知书，同年10月25日作出了汴防处字（2004）02号处理决定书。原告不服，向开封市人民政府申请行政复议，开封市人民政府于2005年1月31日作出汴政复字（2005）01号行政复议决定书，决定维持被告作出的行政处理决定，原告仍不服,诉至本院，请求判令所请。

    [裁判要点]

    开封市郊区人民法院审理后认为，被告开封市人民防空办公室作为开封市人民政府的人民防空主管部门，根据《中华人民共和国人民防空法》第二十二条和《河南省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十二条、第二十八条的规定，享有对本区域内新建民用建筑违反人民防空法律、法规的行为进行处理的权力，其依据相关法律、法规的规定和开封市发展和改革委员会颁发的收费许可证许可的收费标准，对原告开封市文盛房地产开发有限公司新建民用建筑未按规定修建防空地下室的行为，作出的汴防处字（2004）02号处理决定书，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，应予支持。原告开封市文盛房地产开发有限公司诉称该处理决定显失公正的意见，因没有事实根据且与法无据，本院不予支持；又称应将开封市经济技术开发区管委会及开封市建设委员会列为第三人参加诉讼的意见，因其均与本案没有法律上的利害关系，不具有作为第三人参加诉讼的主体资格，亦不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，判决如下：维持被告开封市人民防空办公室于2004年10月25日作出的汴防处字（2004）02号处理决定书的具体行政行为。

    原告不服一审判决，上诉于开封市中级人民法院，经二审审理认定的事实与一审基本相同，并作出了维持原判的终审判决。

    [评析]

    笔者认为，本案主要涉及以下两个法律问题：

    1、“会议纪要”是否具有法律效力。当前，各地党委和政府极力发展地方经济，甚至已成为当地官员政绩的主要组成部分，一些地方领导为了吸引外地客商来本地投资，许下了种种优惠的政策，这些都能理解，毕竟国家的方针政策始终是以经济建设为中心。地方政策宽松，外资引进就快，地方经济腾飞就快，这是经验之谈。但是，经济的发展总不能以牺牲法律、法制为代价，因为市场经济的本质是法治经济，这就要求政府尽量用法律的手段去引导市场主体，创造一个公平、开放的竞争环境。政府的职责就是通过制定规则，让“市场自由人”在公正、合理的规则下公平竞争，实现社会的和谐发展。但是，如今有的地方党委、政府并不按照这种思路，而是出台各种招商政策，其中就不乏以地方党委和政府的“会议纪要”的形式给予外来投资者以优惠的措施。

    那么，如何理解“会议纪要”呢？笔者认为，“会议纪要”无非是地方党委、政府与下属各局、委共同协商地方政策的会议记录，所以，根本无法上升到法规、规章的高度，就连规范性文件也不是，更不要说上升到法律的地位了，那么，它就没有可以和法律、法规、规章抗衡的力量。就本案来讲，开封市经济技术开发区管委会相当于一级政府，它所形成的“对文盛房地产开发公司给予优惠政策的会议纪要”，同样不能与我国的法律法规相抵触，否则无效。所以，本案中形成的与我国的人民防空法律、法规相冲突的“会议纪要”应认定为无效，而本案原告诉称的以开发区管委会形成的无效的“会议纪要”作为诉讼的依据，等于没有依据。原告新建民用建筑未按规定修建防空地下室的行为是违法的，是要承担法律责任的。

    2、开封市经济技术开发区管委会和开封市建设委员会是否应列为第三人参加诉讼。在本案中，开发区管委会所形成的“会议纪要”是给予文盛房地产开发公司优惠政策的会议纪录，是针对特定的当事人即原告方作出的，不具有普遍适用性和普遍约束力，且对当事人的财产权利产生了重大的影响，应当属于具体行政行为，而不是规范性文件。依据《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，对具体行政行为不服的，可以向人民法院起诉。据此，原告文盛房地产开发公司可以以开封市经济技术开发区管委会为被告向法院提起诉讼，而不宜使其作为本案第三人参加诉讼。另外，原告依据2001年开封市建设委员会公布的收费项目中有关人防费的规定与本案无关。被告开封市人民防空办公室依据人防相关法律、法规的规定和开封市发展和改革委员会颁发的收费许可证许可的收费标准，对原告开发的高层建筑和多层建筑收取人防易地建设费是正确的；开封市建设委员会与本案无关，也不宜作为第三人参加诉讼。

    余论

    以人民防空办公室为被告的案件在开封市尚属首例，不仅案件诉讼标的额巨大，而且影响重大，不但引起媒体的关注，而且引起了地方人大、政协以及社会的广泛关注。本案虽然与当地政府没有直接的关系，但案件的审理结果可能会对政府的声誉产生一定的影响，进而可能会降低后来投资者来汴投资的热情；本案事实清楚，法律关系明确，但案件的审理过程很艰难，阻力很大，为了减少干扰，本案经合议庭审理后即当庭宣判。本案只是作者分析问题的一个切入点，笔者更关注的是案件背后所反映出的一些问题，通过对本案的剖析，笔者认为在中国法治现代化的进程中，不仅应当提高作为司法主体的法官的法律职业素质，作为行政决策者的政府部门，更应该提高自身的法律素质，从而做到依法行政，科学行政，在招商引资，发展地方经济的同时，促进社会的和谐与稳定。

（作者单位：河南省舞阳县人民法院）