上级政府的批准行为是否可诉

王希胜律师

上级政府的批准行为是否可诉


孔 萍



         　　某砖瓦厂征用某村民小组土地112亩，县政府审批：“同意征用，报上级政府批准。”报批后，上级市政府在征用土地审批表的审批意见栏中签署了“同意补办”，并加盖市政府土地审批专用章（该意见为最终审批意见）。现该村民小组大多数村民以市政府的行政批准行为越权，向法院提起行政诉讼。
  　　市政府的批准行为是否可诉？一种意见认为它是内部审批行为，不可诉。另一种意见认为，市政府的审批行为虽是针对县政府的报批行为而作出的，但批准的内容涉及到村民的权利义务，村民作为原告提起诉讼，是可诉的。

  　　笔者认为，市政府的批准行为是可诉的。本案中，政府土地审批行为是一个复合的多阶段行政行为。县政府的审批行为是第一阶段，市政府的审批行为是第二阶段。县政府“同意征用”的审批意见出具之后，市政府在此基础上，再签署审批意见。两个审批行为，缺少一个，该行政行为都不能成立。

  　　一个行为是否可诉，是一个程序审查问题，只要属于行政诉讼受案范围，符合法律规定的起诉条件即可。我国行政诉讼法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其具体合法权益，有权提起诉讼。此案中是否可诉的关键因素在于，市政府的审批行为是否属于具体行政行为。

  　　具体行政行为的成立条件有以下几个要素：（1）行为的主体必须是合法存在的行政主体或受托主体，这是具体行政行为成立的主体条件。（2）主体的意思表示含有设立、变更、消灭行政法律关系的明确意图，并最终体现为一个足以为外界识别的客观行为，这是具体行政行为成立的意思表示及其内容和形式条件。（3）直接体现行政权力的行使和行政职责的履行，这是具体行政行为成立的权力条件。（4）能够或者可以决定或影响特定相对人的权利和义务，这是具体行政行为成立的功能和对象条件。下面对照本案逐一分析。

  　　首先，市政府符合能够作出具体行政行为的主体要件；其次，从签署“同意补办”并加盖市政府土地专用章的行为可以推定，市政府具有设立审批征用土地的行政许可法律关系的意思表示；再次，审批行为是体现行政机关行政权力行使的表现形式，至于市政府对该土地的审批是否越权是实体审查的内容，与该行为是否可诉没有关系，只要体现一般行政权力的行使和一般行政职责的履行即满足了本条件；最后，市政府的审批行为涉及村民土地，对村民的权益产生了影响。因此，本案中，市政府的土地审批行为属于具体行政行为。

  　　有意见认为，该审批行为属于行政机关内部审批行为，不属于行政诉讼的受案范围。但从案情来看，市政府在征用土地审批表的审批意见栏中签署了意见，并加盖了市政府土地使用专用章，且该意见为最终审批意见。这就是说，市政府的行为在整个审批过程中起了关键作用，其签章行为更是将其权力责任统一了起来，市政府的审批行为对村民的权益产生了直接影响。根据“权责统一”的原则，该市政府的审批行为是可诉的。