公诉阶段退补制度的完善路径
公诉阶段退补制度的完善路径李悦佳 高迪
刑事案件退回侦查机关补充侦查是刑事诉讼法明确规定的诉讼程序，作为侦查活动的必要延续，同时又是检察机关进行诉讼监督、侦查监督的必要手段和有效形式，对于实现刑事诉讼的目的，准确、及时地查明犯罪、惩罚犯罪，保证无罪的人不受刑事追究，都具有十分重要的意义。侦查、起诉、审判是三个相互关联而又逐层推进的阶段，正常情况下，每一个诉讼阶段都能够顺利进行，是不会出现退回补充侦查现象的。但是由于种种原因，这种程序的倒流在司法实践中时有发生，直接影响案件事实的认定和法律的适用。
一、退补案件的基本情况
笔者就所在院2007年以来退回补充侦查情况予以调研，发现退补案件数量居高不下。2007年该院共受理移送审查起诉案件690件，其中退补案件132件，占19%；2008年，共受理移送审查起诉案件657件，其中退补案件160件，占24%；2009年，共受理移送审查起诉案件725件，其中退补案件131件，占18%；2010年，共受理移送审查起诉案件535件，其中退补案件81件，占15%。从这些数据可以看出，移送审查起诉的案件大约有接近1/5的案件都经过了至少一次的退回补充侦查，也就意味着在正常的刑事诉讼程序流转过程中，程序倒流已经成为一种普遍现象。
二、退回补充侦查制度在实践中的问题
（一）利用退补借时间，造成超期羁押起诉和侦查部门都普遍存在着通过退回补充侦查来延长办案时间的现象。一方面，由于基层公诉部门普遍存在案件多人员少的矛盾，在时间紧、要求高的情况下，导致部分工作人员把即将超期羁押的案件直接退回补充侦查来延缓办案的时间压力；另一方面，侦查机关也同样存在法定期限内不能结案，与检察院沟通进行退回补充侦查来延长侦查时间的现象。
（二）二次退补率高，退查事项相对集中，影响办案效率
在退回公安机关补充侦查的案件中，笔者发现，退查的事项相对比较集中，同类问题反复出现。例如：取证工作不全面，该取证的没有取证。多次退补，退而不补、查而不报、退而不回的现象时有发生，不仅严重地影响了办案效率，同时也极大地浪费了司法资源。
（三）监督力度薄弱，监而不督现象普遍存在
对公安机关缺少有效的制约机制。从退查实施效果来看，不存在任何有效的监督机制来监督补充侦查。法律没有赋予检察机关以强硬措施来约束侦查机关补查的权力。对于公诉部门提出的退补提纲的要求，侦查机关大多以情况说明作为补充侦查报告，很多案件在补侦报告中以一句“现无法查实”结束。有些案件通过两次或两次以上退回补充侦查之后便不了了之。
三、退回补充侦查制度的完善
（一）明确退补条件，区分检察机关自行侦查和退回补充侦查的情况
检察机关必须坚持退回补充侦查必要性原则，在自己难以完成补充侦查任务或交由侦查机关完成更有利诉讼时，才能退回补充侦查。
鉴于退回补充侦查的情况很多，建议检察机关应当自行补充侦查的情形为：1.案件主要事实已经查清，主要证据确实，仅需要查明个别事实或情节或证明材料。2.需要补充侦查的事项简单，补充的证据容易收集。3.经过一次退回补充侦查后，公安机关补充侦查未达到检察机关要求并且检察机关能够补充侦查的。4.公安机关在侦查过程中存在严重违法行为，不适宜由其补充侦查的。这样可以明确划分公安机关和检察机关之间的分工，有效节省诉讼资源，防止隐形超期羁押现象的出现，从而保护犯罪嫌疑人的权利。
（二）建立侦查和公诉部门的内部制约机制
首先，侦查机关应将退补率纳入对侦查人员的年终考核测评。由公诉部门根据侦查人员的办案质量出具考核意见书以作为约束机制来监督侦查机关在侦破案件过程中的侦查质量。公诉部门的考核意见书有如下标准：第一，侦查人员在原侦查活动中对于应当侦破的证据是否收集齐全，证据链条是否完整。第二，经过退回补充侦查的案件，根据侦查机关的补充侦查情况来出具意见。根据这些标准，公诉部门按补充侦查是否到位，是否按照退补提纲要求来补充侦查，对于二次退回补充侦查的案件是否出现同样的问题等情况来出具意见。由于侦查机关办案人员的原因造成多次补充侦查，影响案件质量的，要建议对侦查人员进行通报，反之要建议给予表彰和奖励；以督促侦查机关把办案能力作为侦查人员提职晋级、年终考核的依据，不定期地召开侦查和起诉部门联席会议，并对一定时期内出现的补查问题进行探讨，统一认识，约束侦查机关的侦查行为。
其次，对于检察机关内部也应建立起约束机制，严格按照证据的证明标准审查，一是对于应当属于公诉部门自行侦查的情况，要自行侦查，节约诉讼资源；二是对于侦查环节不完整或侦查方式不当，应当退回补充侦查的，慎重运用退查权；三是公诉部门要建立和完善刑事退查案件审批机制和通报监督机制，公诉部门退补案件，需由承办人提出退查报告并提出书面退查提纲，并经部门负责人同意报主管检察长决定；四是公诉部门要制作详细的退回补充侦查提纲，说明补充侦查的事项、理由和目的。抓住“缺什么、做什么、怎么做”这三要素。对写入补充侦查提纲的内容要进行甄选、思考；五是对人为造成二次退回补充侦查或第一次应提出补查而未提出的检察人员也要进行批评。
（三）公诉部门建立退查跟踪制度
案件正式退查后，要密切关注案件的进展情况，及时掌握补证内容。公诉人员要加强与侦查人员的沟通与协商，要注重发挥法律监督职能，当发现退查过程中存在违法行为时，应当发出纠正违法通知书。案件退查期限届满以后，侦查机关没有将案件移送审查起诉，公诉人员要及时通知侦查机关说明理由，对案件退查情况和处理结果进行有效监督，防止案件流失。对侦查机关经过努力仍然难以收集到起诉所必需的证据的，要及时要求侦查机关变更强制措施。
（四）进行司法制度改革，增强侦查人员正确收集证据的责任意识
案件侦查的初期是认定犯罪的关键，嫌疑人在此阶段较易如实地供述犯罪事实，这也是侦查机关正确收集证据、保证案件质量的基础和前提。所以，在侦查初期就应全面收集认定犯罪的主要证据材料，树立证据意识，在收集犯罪嫌疑人有罪证据的同时，尤其应注意收集排除无罪证据、非法证据，注重科学技术在侦查中的运用。
在国外，侦查人员不仅负责案件的侦破、抓获嫌疑人，还要承担到庭指证犯罪的任务。这种司法制度的益处在于能大大提高侦查人员的证据意识。笔者认为，要充分借鉴国外这种做法，确立侦查机关对不起诉或败诉后果承担相应责任，力求从制度上扭转“重破案，轻诉讼”的局面，保证侦查、公诉证据、责任意识的一体化。
（作者单位：吉林省长春市朝阳区人民检察院）
来源：检察日报
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